Российская модель управления окраинами формировалась и развивалась параллельно с процессом складывания территории государства. В первой половине XIX в. в числе исторически сложившихся существенных особенностей России следует отметить ее гигантскую территорию, объединяющую два континента - Европу и Азию 1 . В отличие от многих единых государств в Европе, которые складывались и развивались как государства мононациональные, Россия всегда была многонациональной. Уже в Древней Руси восточнославянское население было тесно связано с другими этническими группами. По мере складывания территории единого Российского государства во главе с Москвой многонациональный характер все более усиливался 2. Роль объединителя различных народов в одном государстве сыграл русский народ.
Народы России принадлежали к различным расам и языковым группам, находились на разных ступенях развития, отличались религией и психологией. Огромная территория России сложилась в результате противоречивого процесса. Земли, вошедшие в состав этого государства, отличались не только разнообразием климата и ландшафта, но и уровнем хозяйственного освоения. В Российской империи существовала огромная разница между территориями в уровне экономического развития.
Региональные особенности управления отдельными, подчас весьма разнообразными территориями огромного государства, вырабатывались правительством по мере вхождения этих территорий в состав России и упрочения власти и авторитета центрального правительства. Известный отпечаток на этот процесс накладывали и субъективные взгляды государственных деятелей каждой эпохи.
Некоторые современные исследователи склонны видеть зачатки региональных подходов в управлении конкретными территориями уже в период существования Древнерусского государства 3. Действительно, отдельные особенности политических взаимоотношений Киева и Новгорода в XI-XIII вв. имели место. Однако, вряд ли в этом следует видеть осознанную политику киевских князей. Скорее, такая политика была вынужденной мерой, обусловленной слабостью киевских правителей и рядом иных объективных обстоятельств.
Здесь следует отметить, что понятие "окраина" давно присутствует в российской административной практике, однако внутреннее содержание его менялось. Изначально подразумевалась как бы его историчность. В XI-XII в. новгородская знать, включавшая Югорскую землю в Зауралье в состав Великого Новгорода, подразумевала под ней прежде всего пограничную территорию, трактуя ее как границу между Новгородом и иным государством. 4 Однако по мере усиления борьбы Московской Руси с монголо-татарским игом, московские власти начинают вкладывать в понятие "окраина" не только географический, но и известный политический акцент. В XV-XVI вв. Правительства Ивана III и Василия III, "прибирая к рукам" волости Великого Новгорода, вводили во вновь присоединенных территориях дань в пользу Великого московского князя, рассматривали окраинную "Сибирскую землю" как вновь установленную границу между русским государством и сибирским ханством. 5 Инициатива объединения русских земель могла исходить только из центра, которым, по мнению Московских дьяков, бесспорно являлась Москва. Киев, расположенный на окраине государства, объединительным центром выступать уже не мог. Так постепенно вырабатывалась идеология взаимоотношений и понятий "центр" и "периферия", "окраина". Именно в этот период российской истории под окраиной стали пониматься земли не только удаленные от "центра", но и находящиеся в подчиненном к нему положении. Эта идеология нашла законодательное закрепление в судебниках 1497 и 1550 гг. Первое же официальное употребление термина "окраина" относится к эпохе Ивана Грозного, который в 1582г. своим указом предписывал ссылать преступников в "украинные города Севск, Курск и другие" 6. С учетом того обстоятельства, что засечная черта на юге России стала складываться только в XVII в., становится ясным, что в тот период Курск действительно находился "у края" Русского государства, являлся его границей, рубежом между Россией и многочисленными ордами еще непокоренных кочевников. Правительство сознавало "подвижность" такого рубежа, который как бы отодвигался от центра по мере расширения территории Российского государства, колонизации окраин. В свою очередь, присоединение новых обширных территорий, достижение естественных границ рассматривалось правительством как необходимое обеспечение гарантий безопасности, сознание того, что с данной окраины России опасность не грозит 7. Наступление российской цивилизации на окраины приводило к отмиранию самой идеи "особенных" правил для данной территории. Однако, на новых землях "особенные порядки устанавливались вновь" 8.
По мере завершения объединения русских земель в конце XV -начале XVI вв. Москва все отчетливее понимает, что управлять обширным государством с помощью архаичных институтов и учреждений становится невозможным. Поэтому по мере становления и укрепления самодержавия во внутренней политике начинает четко прослеживаться тенденция на ликвидацию остатков былой самостоятельности некоторых пограничных и окраинных территорий 9.
В последующий период русской истории в XVII в. в условиях совершенствования модели управления и усложнения функций государственного аппарата, стремлении к политическому единству огромного, но весьма разнообразного по характеру социального устройства и этническому составу населения государства, во внутренней политике правительства можно отчетливо наблюдать тенденцию к административно-финансовой унификации, и в то же время, необходимости учета территориальных и национальных особенностей окраин империи.
В качестве примера укажем на восток страны, где эти противоречия проявились в правительственном подходе по отношению к вопросам землевладения государства и коренного населения. Со времени вхождения Сибири в состав России она стала предметом эксплуатации, организованной самой центральной властью. Правительственная позиция в отношении коренного населения определялась на первых порах фискальными интересами. Объявив себя сувереном и собственником земли, московские власти вместе с тем стремились сохранить значительную часть сибирских территорий в пользовании местного населения, обеспечивая этой мерой выполнение ими основной обязанности - уплаты ясака пушниной. Поэтому центральная власть, по мере возможности, пыталась не нарушать традиционных форм землепользования аборигенов и не допускать столкновений коренного населения и колонистов из-за земли 10.
Аналогичные тенденции в правительственной политике можно отметить и на примере Калмыкии, где с самого начала установления официальных отношений с Россией в правительственном курсе прослеживаются "федеративные принципы" 11.
В истории абсолютистской российской монархии XVIII в. ознаменовался попытками по ликвидации остатков былой самостоятельности пограничных и окраинных земель. В Екатерининскую эпоху на Украине была осуществлена отмена гетманства, в Прибалтике учрежден "особый прибалтийский порядок", олицетворяющий автономные права Эстляндии и Лифляндии 12. В Сибири были существенно урезаны права Сибирского приказа, а в 1763г. последний был окончательно упразднен 13. Однако, правительство было вынуждено сохранять некоторую децентрализацию власти. На Украине это выражалось в попытках учреждения Малороссийской коллегии во главе с П.А.Румянцевым, в Прибалтике - в организации особой системы крестьянского налогообложения, на востоке страны - в многочисленных административных преобразованиях, предоставлении сибирским губернатором права самостоятельного принятия ряда решений, как будет "удобно по местным условиям" 14.
В конце XVIII в. после подавления крестьянской войны под руководством Е.Пугачева внутренняя политика правительства характеризуется значительным укреплением дворянского аппарата управления, унификацией системы и методов административно-политического контроля за окраинами. По существу, окраинная политика с этого времени становится важной частью общероссийской системы управления.
В первой половине XIX столетия формирование основных направлений окраинной политики находится в неразрывной связи с общими принципами политики государства 15. Они напрямую зависели "от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности", которые были "неразлучны с постановкой управления слагающегося государства" 16.
Первая половина XIX в. была отмечена дальнейшим увеличением территории Русского государства. В течение этого периода времени к России отошли почти все Закавказье (без Аджарии и Батума), Финляндия и значительная часть Польши. За счет этих приобретений территория Российского государства увеличилась примерно на 1/5 часть и достигла почти 18 млн. квадратных верст. При этом общая численность населения страны превысила к середине XIX в. 70 млн. чел.
Конечно, не все приобретенные за это время территории имели для России равное стратегическое и экономическое значение. Однако нельзя оставить без внимания то, что за счет присоединения Финляндии и Кавказа удлинялась береговая линия империи и расширялись возможности ее морских сообщений с другими странами. Поставщиком сырья для российской промышленности могли стать и некоторые районы Закавказья с их тутовыми садами, плантациями марены и хлопчатника. Наконец, расширение границ империи в Южном и юго-восточном направлениях обеспечивало рост площадей плодородных целинных земель, освоение которых позволило надеяться на быстрое увеличение продукции сельского хозяйства 17.
Присоединением Сибири к Российскому государству собственно закончилось формирование его территории и начался процесс имперского строительства. Однако, и в начале XIX в. в правительственных кругах на этот регион продолжали смотреть, как на колонию - "Перу и Мехику наше" 18. В то же время, предшествующий опыт формирования региональных особенностей внутренней политики вынуждал правительство с особой осторожностью относиться к выработке основ этой самой политики, дабы избежать "охлаждения чувств" русских и коренных жителей империи к метрополии 19. Несмотря на отличие типов окраин и колоний, в каждом отдельном случае руководство страны пыталось учитывать опыт своей деятельности в конкретном регионе.
В первой половине XIX в. в плане разработки модели окраиной политики наибольшее внимание правительства привлекали Кавказ, Финляндия, Польша, Сибирь. Однако целостной доктрины окраинной политики ни в эпоху Александра I, ни в период 30-летнего царствования Николая I выработано не было. Имперские амбиции толкали сановный Петербург на введение общероссийской системы управления на вновь присоединенных территориях. Это вело к быстрому и, как казалось, окончательному закреплению окраинных земель в составе империи и как следствие, повышению международного авторитета правящей династии.
При выработке доктрины окраинной политики правительство пыталось руководствоваться тремя принципами: увеличение налоговых поступлений, удобство управления и безопасность границ. Однако реализация только одного из названных принципов - доходности края - применительно к столь различным по уровню экономического развития и другим параметрам территориям, как Польша и Сибирь, Кавказ и Финляндия, со всей очевидностью свидетельствовала о невозможности проведения единых мероприятий.
Постоянная борьба в правительственных сферах между сторонниками жесткой унификации управления окраинами с одной стороны и приверженцами идеи особого статуса окраинных территорий с другой, порождала непоследовательность и противоречивость этой политики. Весьма показательным в этом плане является опыт разработки положения об управлении Кавказом, неоднократно обсуждавшемся в различных комитетах и на заседаниях Государственного совета на протяжении 30-40-х гг. Если проект 1831г. предусматривал возможность распространения на окраинные территории империи общероссийской системы управления, 20 то межведомственная комиссия барона Гана в 1837г. высказалась на этот счет гораздо осторожнее, считая целесообразным "определить в подробности начала управления, наиболее соответствующие для каждой из провинций". 21 Спустя два года министр финансов Н.М.Канкрин вообще выступил против представления о Закавказье, как составной части России, предложив рассматривать его как колонию 22.
С аналогичными проблемами сталкивалось самодержавие и при выработке региональной политики в Сибири. Блеск первых пудов сибирского золота привел к возрождению в правительственных кругах интереса к этой восточной окраине, заставил предпринять усилия по улучшению ситуации в области управления, налоговых поступлений и др. Однако проекты хозяйственного развития края 20-40-х гг. XIX в. были, как и в случае с Кавказом, весьма противоречивы. Применительно к Сибири единство взглядов проявлялось лишь в понимании значения переселения служилого и земледельческого населения в Зауральский край как основного средства обеспечения военно-стратегического присутствия России на Востоке.
Таким образом, в первой половине XIX в. правительство не смогло выработать универсальную модель управления окраинами. Политика унификации этой системы наталкивалась на неприятие и явную оппозицию противников такого подхода. На практике самодержавие было вынуждено учитывать различное геополитическое и экономическое значение окраинных территорий для судеб государства. Исходя из этого понимались и определялись конкретные подходы к организации управления и административного устройства окраин империи.
Кавказский регион имел для России как экономическое, так и стратегическое значение. На Кавказ смотрели как на колонию империи, сырьевую базу для развивающейся русской промышленности. Однако, стратегическое значение региона для России преобладало над экономическим: Кавказский хребет защищал южные границы империи, а Закавказье служило плацдармом для движения России в Персию, Турцию и Иран. Вследствие указанных обстоятельств перед российским правительством встала задача интегрировать край в империю, слить его с Россией в одно целое. Осуществлено это было посредством введения в Закавказье аналогичной общероссийской системы управления. Цель была достигнута, но не сразу, а постепенно - в четыре приема: реформами 1801, 1805, 1811 и, наконец, 1840 гг. 23 В значительной степени, наряду с постепенностью реформирования, этому способствовала также практика учета местных этнических, религиозных и иных традиций Кавказского региона.
Присоединением Финляндии Россия стремилась достичь двух целей: во-первых, прочно гарантировать мир на северо-западе империи, выйдя к морскому побережью и обезопасив себя Ботаническим заливом как рвом, от любых попыток нападения со стороны Швеции; во-вторых, гарантировать безопасность своей северной столицы, отодвинув от нее как можно дальше государственную границу. Обе указанные задачи носили исключительно оборонительный характер и полностью решались присоединением Финляндии. Заметим, что в исследуемый период времени царское правительство не делало секрета из того, что Финляндия была необходима империи из военно-стратегических соображений. Присоединение Финляндии, по мнению современников этого события, являлось одним из "драгоценнейших приобретений" императора Александра I. Таким образом, Финляндия официально рассматривалась как территория, основное назначение которой - прикрывать Россию и особенно ее столицу с запада, служить гигантской оборонительной полосой. В то же время, бывшая шведская провинция получила автономный статус Великого княжества Финляндского. Она приобрела привилегированное положение, причем не только по сравнению с другими национальными окраинами России, но и в первую очередь - по сравнению с коренными областями империи. Такое положение новой окраины объяснялось довольно просто: чтобы привлечь бывших шведских подданных на свою сторону, царское правительство пошло на ряд уступок. Русские власти сохранили в княжестве сословное собрание (сейм) и оставили в силе шведскую законодательную систему. Находясь в составе Российской империи, Финляндия была абсолютно автономна - как в политическом, так и в экономическом плане - ее бюджет не сливался с общероссийским, общим с империей у нее оставался лишь глава государства - монарх.
На Венском конгрессе 3 мая 1815г. фактически произошел новый, четвертый раздел Польши. В результате Россия, удерживая за собой польские земли, полученные ею по предыдущим разделам, получила большую часть княжества с городом Варшавой под названием Царства Польского.
Захватив большую часть Польши, Александр I и его преемники сделались фактически вершителями судеб польского народа вплоть до начала XX в. 24 В декабре того же 1815г. Царство Польское получило конституцию, в соответствии с которой польскому народу гарантировались: представительство на двухпалатном сейме и национальные государственные учреждения, согласно "с образом существования, которой правителем будет признан полезнейшим и приличнейшим для них" 25. В Конституции поляки видели базу дальнейшего развития польской государственности. Фактически, в период 1815-1830гг. Польша являлась автономной провинцией Российской империи. Кроме общего монарха, русского закона о престолонаследии, Царство Польское имело с Россией лишь общие органы для внешних сношений: Министерство Иностранных дел и консулов. При этом трактаты, заключенные Россией, только тогда были обязательны для Царства Польского, когда в них о том особо оговаривалось 26.
Польское восстание 1830-1831гг. положило конец конституции 1815г.- ее упразднили. Взамен - 26 февраля 1832г. - явился в свет "Органический статут", согласно которому Царство объявлялось частью России, упразднялись сейм и польское войско. Старое административное деление на воеводства было заменено делением на губернии. Фактически это означало принятие курса на превращение Царства Польского в русскую провинцию - на территорию Королевства распространялись действовавшие во всей России монетная система, система мер и весов.
Правительственная политика в отношении окраин империи в первой половине XIX в. формировалась и развивалась как составная часть внутренней политики самодержавия в целом. По сути, она была производной от внутриполитических и внешнеполитических задач, решаемых центром. По мере формирования территории государства, включения в его состав различных по уровню экономического развития, природно-климатических условий и иных факторов территорий, окраинная политика выходит из административной и финансовой плоскости и приобретает многомерное звучание. Несмотря на неоднократные попытки, правительству не удалось сконструировать единую модель окраинной политики. В основе таких явлений лежали различия взглядов правительственных чиновников на судьбы окраинных земель в составе России и геополитические особенности самих территорий. Поэтому на примере западных и юго-западных окраин - Финляндии, Польши, Кавказа - можно наблюдать поливариантность российской политики по отношению к окраинным территориям, ее достаточную гибкость: от предоставления полной автономии до полной унификации с Россией. Это свидетельствовало о понимании Российским правительством различий в экономической жизни, степени заселения и менталитета населения отмеченных территорий.
Основным и постоянно действующим фактором русского исторического процесса выступает его пространственная и геополитическая ситуация. Со времени образования древнерусского государства можно наблюдать тенденцию к освоению (в частности, земледельческому крестьянским населением) новых территорий.
В XVII-XVIII в. в состав Российского государства входили земли с весьма различными природно-климатическими, этническими и культурными особенностями. Территориальный рост государства в XVII-XVIII вв. сопровождался и ростом населения. В 1698г. оно насчитывало примерно 10,5 млн. человек, к концу петровского царствования численность населения возросла до 15,5 млн., а к концу XIX в. составляла 37,2 млн. человек.
Во второй половине XIX в. окончательно определяются границы Российской империи, однако в плане формирования этих границ особое место принадлежит концу XVIII и первым десятилетиям XIX в., когда в состав России вошли Кавказ, Финляндия и Польша. Именно эти территории оказались в эпицентре окраинной политики правительств Александра I и Николая I.
Процесс включения регионов в состав Российской империи имел неоднородную типологию, нередко территории присоединялись с помощью военной силы, либо Россия отвоевывала у других государств захваченные ими земли, и тогда местные феодальные вожди принимали российское подданство, стремясь обеспечить свое будущее под крылом великой державы. Эти обстоятельства, а также геополитические различия вновь присоединенных территорий, факторы международной ситуации не могли не сказаться на выработке основных направлений политики по отношению к этим землям.
Стержнем окраинной политики по отношению ко вновь присоединенным территориям выступала административная политика. Немаловажную роль, разумеется, играли экономические, религиозные и иные мотивы. Однако в новых территориях правительство прежде всего бралось за организацию управления и административного устройства, считая, что именно такие мероприятия принесут быстрый и желаемый результат. Не случайно, что вслед за манифестом Павла I от 18 января 1801г. о добровольном присоединении Грузии к России, уже в сентябре того же года последовало "Высочайше утвержденное" преобразование внутреннего управления в этом южном регионе. 1 Итогом первых административных вмешательств стала ломка старого порядка и введение системы управления, хотя и не идентичного, но весьма схожего с губерниями центральной России. Это стало возможным благодаря давним связям Грузии с Россией, уровню экономического развития и общей религии.
Иная ситуация наблюдалась в мусульманском Азербайджане, где вплоть до 40-х гг. XIX в. сохранялась старая административная и податная системы. Заметим, что включение в российский государственный механизм мусульманского населения края не представляло для русских властей особого труда. Это были не первые и не последние мусульмане, которые оказались в результате расширения границ империи на ее территории. "Хотя русская власть, как христианская, мусульманам была чужда внутренне, они исподволь освоились с русской властью" 2. Привыкшие к восточной деспотии, они "беспрекословно подчинялись своим властелинам, а потому представляли из себя в этом смысле элемент благонадежный в интересах государства" 3.
Повышение интереса в правительственных кругах к Кавказу привело к постановке проблем, требовавших корректировки административной политики. Инициатором дальнейшей интеграции системы управления Кавказом в общероссийскую выступил главнокомандующий Кавказской армией И.Ф.Паскевич. Во всеподданнейшем рапорте от 24 апреля 1830г. он с горечью констатировал "везде ... странную смесь российского образа правления с грузинским и мусульманским", отсутствие единства в формах правления и законах. Эти обстоятельства внушали Паскевичу особую тревогу, ибо могли породить у местных народов "сомнения о прочности" положения России на Кавказе. Лучшим средством выхода из сложившегося положения Паскевич считал введение во всех кавказских провинциях общероссийской системы управления. 4
Проекты Паскевича рассматривались сначала в Государственном совете, затем - в образованном в 1833г. Комитете по устройству Закавказского края.
При обсуждении проектов на заседаниях Государственного совета высказывались различные точки зрения. Новый управляющий Кавказом барон Розен не соглашался с предложениями Комитета. Он считал необходимым на всем Закавказье новое управление вводить постепенно, "сделав вначале органы второстепенные", а затем главные. Вследствие разногласий проекты не были утверждены Государственным советом 5. Было принято решение о "местных изысканиях". Эту миссию возложили, по Высочайшему повелению 17 марта 1837г., на особую комиссию под председательством барона Гана, в составе четырех членов от министерств: финансов, внутренних дел и юстиции и нескольких чиновников 6. По инструкции комиссии поручалось "произвести местное обозрение, обозначить разделение всего края на составные части и определить в подробности начала управления, наиболее соответствующие для каждой провинции ... и начертать план общего учреждения". Кроме этого, комиссия обязывалась составить особый проект о способах к привлечению на службу за Кавказ надежных чиновников 7.
Обсуждение нового проекта, составленного комиссией, состоялось в Закавказском комитете в декабре 1839г., и вновь обнаружились разногласия. Министр финансов Н.И.Канкрин возражал против представления о Закавказье, как составной части России, изложив свой взгляд на него как на колонию. Министры юстиции, внутренних дел и государственных имуществ, не вступая в дискуссию о статусе региона, поддержали идею главнокомандующего барона Розена о введении губернского учреждения вначале в Грузии, с последующим его распространением на другие части Закавказья и выделением народов Дагестана, принимавших участие в Кавказской войне, в особый военный округ 8.
Проект об организации управления Закавказским краем был утвержден императором 10 апреля 1840г 9.
В марте 1840г. Николай I отмечал, что "<...> для благоустройства Закавказского края, во многих отношениях столь важного для России, не достает твердого гражданского управления, которое, основываясь на общих началах управления внутренних губерний, соответствовало бы в подробностях особенным обстоятельствам и гражданскому быту жителей на Кавказе <...>." Ведя речь об утвержденных двумя месяцами ранее проектах, он заметил, что остается только желать, чтобы они "были приведены в исполнение во всем их пространстве, со всей точностью и быстротой". По словам самодержца, его воля заключалась в том, чтобы Закавказские жители "воспользовались на самом деле всеми благими последствиями <...> дарованного им промыслом Божьим счастья принадлежать к составу обширного царства русских" 10.
По новому "Учреждению" Закавказский край ("земли, лежащие между Черным и Каспийским морями"), за исключением Абхазии, Мингрелии и Сванетии, управлявшихся своими владетелями, разделялся в административном отношении на две части: западную, под именем Грузино-Имеретинской губернии и восточную, названную Каспийской областью, с особым военно-окружным управлением" 11. Губерния и область разделялись на уезды, а те, в свою очередь, на участки. Грузино-Имеретинская губерния с административным центром в городе Тифлисе разделялась на 11 уездов и 44 участка, а Каспийская область с центром в городе Шемаха состояла из 7 уездов и 28 участков 12. Управление Закавказским краем имело 3 степени: 1. Главное; 2. Губернское и областное; 3. Уездное.
Главное управление составляли главноуправляющий края, Тифлисский военный губернатор и Совет Главного управления. "Главным начальником всего края" являлся главноуправляющий, в ведении которого находились все гражданские и пограничные дела. Он было одновременно председателем Совета Главного Управления и командиром Отдельного Кавказского корпуса. Назначение и увольнение Главнокомандующего осуществлялось императором. Главнокомандующий имел те же функции, что и генерал-губернатор внутренних Российских губерний 13.
Компетенция военного губернатора и Совета Главного Управления (состоял, под председательством главноуправляющего, из Тифлисского военного губернатора и членов "по высочайшему назначению") были аналогичными таковым же в центральных Российских губерниях" 14.
Губернские и областные учреждения, городские и уездные управления организовывались на тех же основаниях, как и во внутренних губерниях империи.
Непосредственным блюстителем народной жизни, проводником культуры и исполнителем всех распоряжений администрации и суда являлся полицейский чиновник - участковый заседатель; он же производил следствия по всем преступлениям и судил по маловажным проступкам; главнейшая же его обязанность состояла в наблюдении за исправным взносом податей и отправлением всякого рода повинностей 15.
Судопроизводство в Закавказье учреждалось аналогично общероссийскому, с незначительными "изъятиями", в том числе разрешалось "подавать прошения на природном языке" 16.
Указанная реформа имела ряд недостатков, наиболее существенные из которых - полное отстранение земского элемента от управления населением и введение совершенно чуждого закавказскому народу суда.
Кроме этого, организация уездных учреждений оказалась наиболее несоответствующей своему назначению. Участковые управления - крайнее звено власти - имели чрезвычайную важность, так как именно через них приводились окончательно в исполнение все меры правительства. Следовательно, от участковых заседателей народ должен был приобретать уверенность в необходимости той или иной правительственной меры. Такая уверенность могла возникнуть лишь вследствие законности действия власти, имеющей с жителями "прямые и непосредственные отношения".
На практике же оказалось, что замещать должности участковых заседателей достойными чиновниками, которые не увлекались бы предоставленной им властью над жителями, было весьма трудно...
Несмотря на указанные недостатки, реформа 10 апреля 1840г. закрепила положение Закавказья в составе Российской империи путем введения общероссийского управления. Казалось, что единство Закавказья с Россией достигнуто и проблем не остается. Один из русских публицистов писал об этом следующее: "Возьмите любую русскую окраину: Польшу, Финляндию, Остзейский край, и вы не найдете во взаимных их отношениях с Россией и русскими того драгоценного "знака равенства", который <...> дает право говорить, что край этот завоеван более духом, чем мечом" 17. Между тем, практически все отрасли промышленности и хозяйства, командные должности (гражданские и военные), юриспруденция оказалась в руках коренного населения региона. "Состав кавказской администрации и чиновничества по сравнению со всей Россией совершенно исключительный: ни по одному ведомству здесь нет <...> хотя бы полурусской власти" 18.
Несмотря на то, что в Закавказье были уничтожены все существовавшие ранее государственные формирования и системы местной власти, в крае де-факто складывалось самоуправление...
В то же время, зависимость края от России полностью сохранялась, так же как стратегические выгоды империи от владения им. В военном плане позиции государства даже укреплялись, так как сепаратизма со стороны Закавказья не наблюдалось. В этом смысле край действительно слился с Российским государством. Форма правления, которая утвердилась в регионе, была даже не протекторной, так как протекторат - это значительно больший контроль над местным самоуправлением. В кавказском же случае нельзя сказать, что поддавалось контролированию, а что - нет. Именно "знак равенства" (см. выше - И.Д.) и создал неподконтрольность местного управления. Любой русский генерал имел те же права, что грузинский или армянский 19. Последнее проистекало еще от того, что "туземцы, в особенности христианского вероисповедания, те, кто добровольно предались скипетру России, должны пользоваться полным равноправием" 20.
Таким образом, реформа 1840г., имевшая целью прочнее увязать Кавказ с Россией, укрепить его положение, как составной части Российской империи путем введения общероссийской системы управления, достигла цели. Этому в известной степени способствовала и практика учета местных этнических, религиозных и иных традиций Кавказского региона.
Заметим, что управление "национальными" окраинами осуществлялось по-разному. В результате русско-шведской войны 1808-1809гг. к России была присоединена Финляндия, и по выражению Александра I, финский народ занял свое место "в чреде народов, Скипетру Российскому подвластных и единую империю составляющих". 21 Правительство не делало секрета из того, что Финляндия была необходима России из военно-стратегических соображений.
Для самой Финляндии вхождение в состав Российской империи явилось шагом вперед в ее историческом развитии, а, следовательно, шагом прогрессивным. Обусловлено это было изменившимся государственным положением бывшей шведской провинции, получившей автономный статус Великого княжества Финляндского. Кроме этого, Финляндия получила привилегированное положение, причем не только по сравнению с другими национальными регионами России, "но и в первую очередь - по сравнению с коренными областями империи, господствующей нацией - великороссами" 22.
Такое положение новой окраины объяснялось довольно просто: чтобы привлечь финнов, бывших подданных шведского короля, на свою сторону, царское правительство пошло на ряд уступок. Российские власти сохранили в княжестве сословное собрание (сейм) и оставили в силе шведскую законодательную систему, основу которой составляло Общее уложение (свод законов) 1734г. с внесенными в него позднее дополнениями, изменениями и разъяснениями 23.
16 марта 1809г. Александр I торжественно открыл Финляндский сейм. Император признал и утвердил старую Финляндскую конституцию, по которой только сейм мог изменять или издавать новые основные законы. Сейм образовывался из представителей четырех сословий: дворянства, духовенства, горожан и крестьян. Дворянство состояло из родов, внесенных в метрики "финляндского рыцарского дома" и разделялось на три класса: 1. Господский класс (графские и баронские роды). 2. Древние роды. 3. Пажеский корпус - прочие роды, внесенные в метрику. Глава каждого рода имел право присутствия на сейме. При вынесении решения каждый класс имел голос, и согласие двух классов считалось за согласие всего дворянского сословия. Председатель дворянской камеры назначался императором.
Духовенство состояло из собственно духовного сословия и "из ученого". На сейме его представляли епископы господствующей (евангелической) церкви. Палата горожан образовывалась из депутатов всех городов без исключения. Палата крестьян включала в себя депутатов, избираемых по одному от каждого уезда из числа крестьян-землевладельцев, или имеющих казенные или оброчные участки. Предводители двух последних сословий назначались монархом.
Для принятия итогового решения сейма было достаточно согласия трех сословий; однако, по вопросам об изменении основных законов, прав сословий, набора войска и наложения новых податей требовалось согласие всех четырех сословий 24.
"Главное внутреннее управление" Финляндией было вверено сенату, который ведал гражданским управлением и хозяйством Великого Княжества, а также "высшим правосудием" в нем. Сенат разделялся на два департамента: судебный и хозяйственный (экономический) для дел административных, финансовых, общественного призрения и др. К ведомству департамента принадлежали также управление государственными имуществами и "надзор за банком", части духовная и учебная. Для "ближайшего заведывания" двумя последними при департаменте была учреждена духовная экспедиция. Помимо нее для подготовки дел существовало еще три экспедиции: канцелярская, финансовая, камерно-счетная - каждая возглавляемая одним из сенаторов. Хозяйственный департамент представлял монарху проект бюджета и наблюдал за правильным расходом сумм.
Судебный департамент являлся верховным ревизионным судом Княжества. На высочайшее рассмотрение выносились только решения о преступлениях государственных и тех уголовных, совершение которых наказывалось смертной казнью.
Создание министерств в Финляндии не предусматривалось, поэтому департаменты сената назначали всех чиновников по судебной и административной частям (за исключением высших, выбор которых осуществлял император).
В период 1809-1816гг. сенат носил название Правительствующего Совета, а в 1816г. был переименован в Императорский финляндский сенат, который возглавлял царский генерал-губернатор 25.
Совет состоял из выбранных сеймом четырнадцати членов (7 дворян и 7 не дворян), назначаемых монархом на три года. По истечении указанного срока решением императора последние могли быть оставлены на своих должностях.
Совет ведал делами края, но "под надзором генерал-губернатора", в руках которых сосредоточивался надзор за всеми исполнительными органами Финляндии. Он же являлся председателем сената, а "по усмотрению" - и департамента. Именно на генерал-губернатора возлагалась ответственность за управление Княжеством перед императором, он был единственным связующим звеном между Россией и Финляндией 26.
При сенате Княжества учреждалась должность прокурора с весьма широкими полномочиями. Он был облечен властью министра юстиции, и по жалобам частных лиц мог предавать суду всех чиновников, виновных в злоупотреблениях, не исключая и губернаторов (последних - с разрешения генерал-губернатора).
Губернское управление Финляндии образовывали губернатор и подведомственные ему две экспедиции: губернской канцелярии для дел исполнительных и губернской конторы для дел казенных и финансовых, первой управлял ландс-секретарь, второй - ландс-камерир 27.
Судебное устройство Финляндии было основано по шведскому образу. Первую степень суда образовывали городские или уездные суды; такой суд состоял из председателя и двенадцати заседателей; председатель назначался по представлению гофгерихта из числа трех кандидатов, получивших юридическое образование в университете 28. Заседатели избирались поселянами на полгода. Их функции заключались, главным образом, в предоставлении судье сведений о личности обвиняемого, о местных обычаях и пр. Решение дела происходило следующим образом: если все двенадцать заседателей приходили к единому мнению, а судья придерживался другого, то дело решалось по мнению первых. В случае, когда заседатели не достигли согласия, дело решалось по мнению судьи.
Из Герадского суда гражданские дела переносились по апелляции в губернский - лагманский суд. Он состоял также из председателя и двенадцати заседателей.
Высшей степенью суда являлись гофгерихты. В Княжестве их было три: в Або, Вазе и Выборге. В гофгерихты поступали гражданские дела, по апелляции из лагманских судов и все уголовные. Гофгерихты состояли из президентов, советников и асессоров, назначаемых монархом из юристов. Здесь производился полный и окончательный суд. Заметим, что к занятию судебных должностей и к адвокатуре в Финляндии допускались окончившие юридический факультет государственного университета и, кроме этого, еще раз проэкзаменованные правительственной комиссией 29.
Согласно конституции, всем сословиям Финляндии предоставлялись свобода - личности (крепостное право в Княжестве отсутствовало) и вероисповедания, и права - иметь поземельную собственность, "не быть лишенным жизни, чести и имущества иначе, как по судебному решению" и др. Некоторые преимущества перед другими слоями получили дворянство и духовенство - в частности, освобождение от подушной подати и некоторые другие 30.
Фактически, Финляндия в составе России обладала областной автономией, причем настолько широкой, что она практически граничила с автономией типа реальной унии, хотя юридически такое положение не было закреплено. Финляндия не знала Российского абсолютизма и самодержавия, поскольку император обладал здесь лишь правами конституционного монарха. Таким образом, Финляндия в составе России стала конституционной страной. У нее был собственный законодательный орган - сейм, с самого начала пребывания в составе России она имела собственное правительство: Правительствующий Совет (до 1816г.), а затем - сенат, полностью автономный во внутренних делах 31.
Особо отчетливо привилегированное положение Финляндии проявлялось в области права и административного управления. Финны имели свои собственные законы (собственное, финляндское государственное, уголовное и гражданское право), свои два государственных языка - финский и шведский (но не русский), свои, не похожие на российские, суды и свою, не связанную с русской системой, администрацию - начиная от самых высших и заканчивая самыми низшими ее ступенями. Они обладали также отдельным от Российского финским подданством, которое давало ряд преимуществ - одинаковые права на территории Финляндии и России, в то время как русское подданство не давало никаких прав на территории Финляндии.
Финляндия обладала и другими обособленными от России государственными учреждениями, солидными атрибутами ее национальной, экономической и политической самостоятельности. К концу XIX в. она имела свое почтовое ведомство, выпускавшее национальные почтовые марки, свою железнодорожную систему и собственную денежную единицу - марку, абсолютно не связанную с русским рублем.
В социально-политическом и общественном отношении Финляндия являлась развитой страной. Она имела свою, совершенно независимую и обособленную от России общественно-политическую жизнь, собственные налоги, поступавшие целиком на нужды края. Все прочие виды доходов, получаемых в этом регионе, шли также на его нужды. Иными словами, Финляндия получила право использовать собственные доходы на внутренние потребности княжества, его бюджет не сливался с общероссийским 32. Уже это обеспечивало Финляндии более выгодное финансовое положение, чем коренным русским областям, не говоря уже о других окраинах России.
Российское правительство, начиная с первой половины XIX в., поощряло экономическое развитие Финляндского княжества, содействуя развитию как сельского хозяйства, так и особенно промышленности.
Чем было обусловлено такое особенное отношение царизма к этой окраине? Существовало два обстоятельства, которые на протяжении всей первой половины XIX в. оказывали определяющее влияние на политику Российского правительства в отношении Финляндии. Одно - внешнеполитического, а другое - внутриполитического характера. Ими являлись: военно-стратегическое значение Финляндии и преданность финнов престолу, монархии, установленному государственному строю и общественному порядку. Иными словами - политическая благосклонность финского общества.
Военно-стратегическое значение Финляндской окраины было для империи огромно: Финляндия официально рассматривалась как территория, основное назначение которой заключалось в том, чтобы прикрывать Россию и особенно ее столицу с запада, служить гигантским оборонительным предпольем российского государства.
Огромное значение самодержавие придавало политической благонадежности финского общества. Репутацию страны поголовной политической благонадежности Финляндия приобрела уже к концу царствования императора Александра I. В 1824г., после 15-летнего пребывания Финляндии в составе Российской империи, генерал-губернатор А.А.Закревский докладывал: "Верность и подданность царю и отечеству сии всегдашние качества финского народа - оставались залогом благодарности и любви к монарху: общественный порядок и тишина во всем нерушимы". Эта фраза стала стереотипной в докладах всех высших представителей русской власти в Финляндии, направляемых императору. Еще более укрепилось доверие самодержавия к "благонадежным финляндцам" после польского восстания 1831г., которое нисколько не пробудило в Финляндии к себе сочувствия. Более того, финские войска участвовали в подавлении польского восстания с таким примерным усердием, что получили награду монарха: георгиевское знамя. Причем благорасположение государя к батальону отражалось на его благорасположении и к краю: финский батальон являлся тогда единственным представителем этой страны, по которому "русские делали свои заключения о всей окраине" 33. Сам же Николай I называл своих финских подданных "верные финны, усердные слуги престола и отечества" 34.
Таким образом, к середине XIX в. Финляндия, формально входя в состав Российской империи, фактически обладала всеми атрибутами и правами государства, поскольку общим с империей у нее оставался лишь глава государства - монарх. Такого положения в России не имела никакая другая национальная окраина. Даже такие древние, в прошлом самостоятельные, национально сложившиеся государства, как Крымское ханство и Грузия, присоединенные примерно в тот же период (Крым - в 1784 г., Грузия - в 1801), полностью утратили свою государственность и областную автономию и были превращены в обычные Российские губернии. В то же время, Финляндия, не являвшаяся государством до присоединения, фактически стала им в составе России, а финны, будучи угнетенной народностью до 1809г., превратились в самостоятельную нацию 35.
Важно место в окраинной политике Российского самодержавия рассматриваемого периода занимала Польша. По решению Венского конгресса в 1815г. к России отошла большая часть бывшего герцогства Варшавского, теперь Россия владела 9/10 частями прежней Польши. В документах конгресса подчеркивалось, что отныне Польша "в силу своей конституции, будет в неразрывной связи и во владении <...> императора Всероссийского и наследников его на вечные времена". 36
Получив большую часть Польши, Александр I и его преемники стали фактически вершителями судеб польского народа в последующие сто лет. Император Александр, любивший щеголять либерализмом, распорядился составить для нового Царства конституцию, которая была обнародована 24 декабря 1815г. 37
Конституция состояла из семи разделов и 165 статей. Царство Польское было объявлено "навсегда соединенным с Российской империей". Конституция являлась актом, долженствующим "скрепить" это соединение. Королевская корона становилась наследственной в доме Романовых, а всем наследникам императора Александра I надлежало совершать обряд коронования в столице Польши.
Согласно конституции, высшая власть в Царстве Польском сосредоточивалась в руках царя. Он являлся верховным начальником вооруженных сил, назначал высших духовных и светских сановников, ему принадлежало право помилования. На время своего отсутствия для управления Царством царь назначал наместника, чья власть, установленная впоследствии польским законом 29 апреля 1818г., заключала в себе практически всю компетенцию царской власти, за исключением права издавать органические статуты, отменять высочайшие рескрипты, созывать сеймы и пр. 38
Кроме общего монарха, русского закона о престолонаследии, Царство Польское имело лишь общие с Россией органы для внешнеполитических сношений: министерство иностранных дел, посланников и консулов. Трактаты, заключенные Россией, были обязательны для Царства Польского только в том случае, когда в них о том было специально упомянуто.
Вопросы о войне и мире решал монарх, по усмотрению которого в случае вооруженных конфликтов разрешалось использовать польскую армию, однако, с одним только ограничением: она не могла быть выслана за пределы Европы 39.
Итак, управление страной, согласно конституции, находилось в руках наместника, Совета Царства (Государственного Совета) и Верховного Административного Совета.
Совет Царства состоял из министров - членов Совета, докладчиков и лиц, особо приглашаемых императором. Совет имел лишь совещательный голос, он составлял проекты законов, предавал суду должностных лиц, окончательно решал юридические споры, обсуждал доклады отдельных министров, представлял на усмотрение монарха свои замечания о правительственных злоупотреблениях и общих нуждах края.
Высшая исполнительная власть сосредоточивалась в Административном Совете, где заседали министры и лица, особо приглашаемые монархом. При этом он не являлся советом министров, т.к. по конституции в Царстве Польском не подразумевалась должность премьера и солидарность министерств. Министерства носили названия правительственных комиссий. Согласно комиссии, их было учреждено пять: исповеданий и народного просвещения; юстиции, внутренних дел и полиции, военное , финансов. При особе монарха состоял министр-статс-секретарь, являвшийся официальным посредником между царем и наместником, в действительности же неофициальный посредник между монархом и министрами 40.
В качестве высшей ревизионной инстанции, зависящей исключительно от монарха, была учреждена Расчетная Палата.
Полякам "на вечные времена" гарантировалось народное представительство на сейме, состоящем из короля и двух палат - сенаторской и депутатской.
Сейму надлежало собираться в Варшаве каждые два года на тридцать дней. Он обсуждал законодательные проекты и бюджет, которые докладывались ему от имени монарха Советом Царства. Несмотря на то, что законодательная власть принадлежала сейму, он был лишен права законодательной инициативы: последняя составляла прерогативу короля. Сейм рассматривал также докладные записки об общем состоянии страны, вырабатываемые тем же Советом Царства. Проекты и докладные записки поступали на предварительное обсуждение трех сенатских и сеймовых комиссий: финансовой, гражданско-уголовной и административной. Решения сейма постановлялись простым большинством, путем открытого голосования 41.
Суд по конституции объявлялся независимым, а судьи несменяемыми (в исключительных случаях отрешение от должности происходило по судебному приговору). В основу судопроизводства был положен кодекс Наполеона.
Согласно конституции, монарх содержал необходимое для защиты страны и сообразное с состоянием финансов число войска. Вооруженные силы Польши сохраняли национальную форму одежды и команду. Кроме регулярной силы, была учреждена милиция - также "под исключительным заведыванием правительства" 42.
Данная конституция была обнародована 24 декабря 1815г. Она являлась наиболее прогрессивной по тем временам конституционной хартией в Европе, в России же она считалась верхом либерализма. Это объяснялось впечатлением, которое производил сам факт подписания конституции русским императором, считавшимся воплощением самого беззастенчивого деспотизма 43.
Благодаря России, Польша воскресла. Конституция, данная Александром I Царству Польскому, означала воскрешение польской государственности. Это была уже не Речь Посполитая, не республика с выборным королем, как в XVII и XVIII вв., раздираемая внутренними противоречиями - это было Царство Польское со своим: сеймом, войсками, администрацией, школой, монетой, вполне защищенное Россией.
"Всякие свободы и привилегии" были даны полякам: конституция, торжественно подтвержденная, обеспечивала все права и самостоятельность, войска польские являлись предметом особых забот России, поляки влияли на всю политику империи 44. Конституция дала толчок социально-экономическому возрождению Польши.
Однако рост национально-освободительного движения в Польше вызвал резкое охлаждение Александра I к конституции Царства Польского, им самим же утвержденной: он ввел в Царстве цензуру, учредил жандармерию и тайную полицию, предоставив им право без суда и следствия арестовывать "государственных преступников".
Сменивший Александра I император Николай I еще в меньшей степени был способен уважать польскую конституцию: он совершенно не скрывал своего к ней отвращения 45. Это вызывало раздражение среди членов сейма и всей шляхты, видевших в конституции прежде всего гарантию незыблемости своих привилегий.
Соединение на одном челе короны самодержца и конституционного короля являлось политическим уродством, которое долго существовать не могло. Последствиями этого явилось укрепление поляков в их намерении освободиться от русской власти, что в результате привело к восстанию 1830-31гг. Следует отметить, что антиконституционные действия царских властей в Польше лишь ускоряли и облегчали распространение в польском обществе недовольства своим положением, однако истинный корень восстания 1830г. был не в этом, а в стремлении Польши к достижению своих былых исторических границ. Именно во имя мечты о восстановлении польской государственности сейм провозгласил низложение императора Николая и династии Романовых с польского престола и объявил независимость польского народа, который-де имеет право отдать польскую корону тому, кого сочтет ее достойным 46.
Подавив восстание и взяв Варшаву штурмом, самодержавие нанесло мощный удар польской государственности. Польша была занята силой оружия, и Россия имела все права считать Царство Польское завоеванным. Генерал-фельдмаршал И.Ф.Паскевич получил за подавление восстания 1830-1831гг. звание "светлейший князь Варшавский" вместе с должностью царского наместника и командующего войсками в Королевстве Польском 47.
События 1830-1831гг. положили конец конституции 1815г. - ее упразднили. Взамен ее 26 февраля 1832г. появился "Органический статут", согласно которому Царство объявлялось часть России, упразднялся сейм и польское войско, а местные судебные и административные органы подчинялись непосредственно Петербургским министрам. К занятию государственных должностей в Польше стали допускать русских чиновников, а русский язык стал приобретать значение государственного. Старое административное деление страны на воеводства было уничтожено и заменено делением на губернии. Фактически это означало принятие курса на превращение Царства Польского в русскую провинцию.
С 1834г. в Польше вводилось военное положение, дававшее военным властям на местах арестовывать любого, кто пробуждал их подозрения. В 1839г. последовало упразднение отдельного ведомства просвещения. Был образован Варшавский учебный округ, непосредственно подчиненный министерству народного просвещения в Петербурге. Ликвидировались высшие учебные заведения - Варшавский и Вильнюсский университеты и Кременецкий лицей, было сокращено число гимназий.
Таким образом, первая половина XIX в. характеризовалась дальнейшим увеличением территории Российской империи. В указанный период к русскому государству отошли почти все Закавказье, Финляндия и Польша. Осуществлялось это различными способами. Один из них - объявление определенной территории входящей в состав империи - то есть своей государственной территорией (как, например, Закавказье). Другой способ - это сохранение на территории окраины собственной государственной структуры, которая была бы подконтрольна метрополии.
В связи с увеличением территории государства самодержавие в первой половине XIX в. пыталось приспособить административную систему к изменяющимся условиям. С одной стороны, новая административная политика пыталась учитывать некоторые особенности вновь присоединенных земель и их населения. С другой - борьба различных правительственных группировок по вопросам окраинной политики вынуждала правительство к политическому лавированию между частичными преобразованиями и военно-полицейскими методами управления. Усложнение задач государства толкало правительство к поиску оптимальной модели взаимоотношения с окраинами, созданию универсальной системы управления. Однако именно сложность этой задачи, обусловленная различными геополитическими, международными и иными факторами, порождала поливариантность управления и административного устройства окраин империи.