Основу правового статуса личности составляют конституционные права, свободы, гарантии и обязанности, а его содержание – все права, свободы, обязанности и законные интересы, принадлежащие отдельным социальным группам (стратам) и, в конечном итоге - конкретному человеку. При этом особо следует отметить, что конкретному лицу эти элементы правового статуса принадлежат лишь постольку, поскольку он является участником социальных страт. Права, свободы и обязанности имеют типический, общий характер. Не может, например, государство возложить уникальную обязанность, не предусмотренную правилом общего характера – нормой права, на конкретное лицо, индивида. Такое действие со стороны государства может быть расценено не иначе, как произвол.
Как представляется, отдельную страту в структуре социума, пребывающего в данный момент на территории государства, образуют «иностранные граждане и лица без гражданства».
Основа правового статуса иностранных граждан заложена в части 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Согласно законам и договорам иностранных граждан, находящихся на территории России, можно отнести к нескольким категориям, правовой статус которых отличается друг от друга. Необходимо выделить эти категории (виды) иностранцев, что позволит определить различия в их правовом статусе.
Легальные определения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» даны в специальной дефинитивной норме в ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:
Во второй части цитируемой статьи закона установлено, что «понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда Федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».
Тем самым подчеркивается, что по подавляющему большинству вопросов разницы в правовом статусе иностранных граждан и апатридов нет: они обладают равными между собой правами, свободами и обязанностями. В данной работе понятия «гражданин (подданный) иностранного государства» и «лицо без гражданства» объединены общим понятием «иностранный гражданин», если только речь не будет идти об особенностях правового статуса апатрида по сравнению с лицом, имеющим гражданство (монопатридом либо бипатридом). Можно согласиться с Л.В. Лазаревым, Н.И. Марышевым и И.В. Пантелеевой о целесообразности применения в некоторых случаях термина «иностранец», объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства»2. Кроме того, М.В. Баглай справедливо указывает на то, что к этой же категории лиц следует отнести тех, кто в иностранном государстве не обладает гражданством, но имеет вид на жительство3.
Иностранец может находиться на территории Российской Федерации законно, либо незаконно4. Понятно, что иностранный гражданин, пребывающий на территории государства без законных на то оснований, не может рассчитывать на признание его прав в полном объеме, предусмотренном для легального иностранца. Тем не менее, будучи человеком и обладая естественными, неотчуждаемыми правами и свободами, такой иностранец может заявить свои претензии на правовую защиту как к стране пребывания, так и к государству, гражданином которого он является.
Незаконно пребывающих на территории государства иностранцев можно, исходя из способа проникновения на территорию государства, подразделить на два вида:
Лицо (иностранец), которое имеет действительные вид на жительство либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные Федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации, признается законно находящимся в Российской Федерации.
Действующее законодательство выделяет следующие категории иностранцев:
Очевидно, что в данном случае законодатель в качестве критерия легальной классификации иностранных граждан на виды использовал такое обстоятельство, как правовые основания и срочность пребывания на территории России.
В зависимости от цели пребывания в России иностранных граждан можно подразделить на следующие категории:
Приведенное выше основание классификации иностранных граждан носит достаточно условный характер, поскольку цель визита иностранца на территорию России зачастую сугубо индивидуальна. Возможны комбинации целей (например, иностранец - член семьи гражданина России - может прибыть как для воссоединения семьи, так и с целью начала трудовой деятельности, с перспективой получения вида на жительство). Тем не менее, классификация необходима, так как зачастую от цели пребывания зависят особенности правового статуса (например, значительным своеобразием отличаются права и обязанности дипломатов и членов их семей, иностранных работников, студентов и учащихся и др.).
Как представляется, приведенный выше перечень категорий пребывающих на территории России иностранных граждан, определенных на основе преследуемой ими «легальной» цели, необходимо дополнить теми категориями иностранцев, которые имеют цель незаконную:
Следует отметить следующее обстоятельство. Среди двух вышеназванных категорий иностранцев, безусловно, преобладают лица, прибывшие на территорию Российской Федерации нелегально. Однако не исключен и законный путь пересечения границы (под прикрытием официально заявленной законной цели визита). И наоборот: иногда бывает, что иностранцы, преследующие законную цель, пребывают на территории России незаконно.
Т.В. Кочуков в своем исследовании предлагает еще одно основание классификации. Он указывает, что «Нормы российского законодательства, формирующего конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяют выделить, прежде всего, две основные категории иностранцев: это, во-первых, граждане или лица без гражданства так называемого «ближнего зарубежья», бывшие граждане СССР, а ныне - выходцы из государств, образованных на развалинах бывших союзных республик; и, во-вторых, приезжие из «дальнего» зарубежья, граждане всех прочих государств и апатриды»7.
Не считая предложенное Т.В. Кочуковым основание классификации иностранцев главным для изучения особенностей их правового статуса, трудно не согласиться с практической значимостью такого деления, поскольку, во-первых, положения ряда международных правовых документов стран – участниц СНГ позволяют говорить о несколько измененном (по сравнению с «дальними» иностранцами) правовом режиме въезда-выезда и пребывания граждан этих государств на взаимной основе; во-вторых, в отношении иностранцев – бывших граждан СССР (многие из которых являются русскими по национальности) Россия в одностороннем порядке, проявляя добрую волю и исходя из соображений исторической справедливости, устанавливает некоторые исключительные правила. Так, без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР8. Однако данная классификация, как представляется, не имеет самостоятельного значения без учета двух основных критериев деления: по правовым основаниям и срочности пребывания на территории России и по цели пребывания, тем более, что автор сам указывает на наметившуюся тенденцию к стиранию грани между правовым статусом иностранных граждан – выходцев из стран ближнего зарубежья и статусом остальных иностранцев.
Наконец, в отдельную категорию иностранных граждан следует выделить беженцев.
Правовая характеристика беженцев содержится в специальном законе «О беженцах». «Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»9.
Закон о внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О беженцах» вступил в силу 3 июля 1997 г. Этот Федеральный закон определяет основания и порядок признания беженцем на территории РФ, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев.
Законом определен порядок признания лица беженцем, который действует и при признании вынужденным переселенцем:
Необходимо заметить, что с момента обращения в государственный орган с соответствующим ходатайством и до момента получения лицом статуса беженца проходит около двух месяцев (это срок, отведенный федеральному органу исполнительной власти по миграционной службе для рассмотрения ходатайства по существу). Все это время потенциальный беженец находится в «центре временного размещения» без каких-либо документов (имеющиеся документы передаются на хранение в федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе), кроме справки, подтверждающей сам факт обращения с ходатайством о предоставлении статуса беженца. Все это время права данного лица значительно урезаны. Впрочем, отдельные права, определенные на основе международно-правовых актов и мировой гуманитарной практики, все же имеются. Они наряду с обязанностями перечислены в ст. 6 Федерального закона «О беженцах».
Близкое к статусу беженцев, но достаточно оригинальное правовое положение имеют иностранцы, которым предоставлено временное убежище. Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они:
Проблемы правового статуса и охраны прав и свобод беженцев и иных вынужденных мигрантов подробно рассмотрены в специальном исследовании А.В. Сокольниковой11.
Своеобразным основанием пребывания на территории Российской Федерации иностранного лица является предоставление ему политического убежища на основании части 1 ст. 63 Конституции Российской Федерации в соответствии с общепринятыми международными нормами с учетом государственных интересов Российской Федерации. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследований или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Предоставление политического убежища относится к компетенции Президента Российской Федерации. Однако, как следует из норм утвержденного указом Президента специального Положения, права и обязанности лица, получившего политическое убежище, во время его пребывания на территории России ничем не отличаются от таких же прав и обязанностей иностранных граждан, прибывших по другим основаниям12.
Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», вступивший в силу 19 февраля 1993 г. (в редакции от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ) определяет и такой статус иностранцев на территории Российской Федерации, как «вынужденный переселенец».
В соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах», таковым является гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Причем вынужденным переселенцем признается гражданин России, вынужденный покинуть место жительства как на территории Российской Федерации, так и на территории любого иностранного государства, а также иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах России по обстоятельствам, указанным в первом пункте закона. Вынужденным переселенцем является также лицо, гражданин бывшего СССР, постоянно проживающий в одной из республик бывшего СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший его с получением гражданства России.
Одновременно с этим в законе четко определены условия, при которых лицо не может получить статуса переселенца. К числу данных условий относятся: совершение преступления, признаваемого таковым законодательством Российской Федерации, необращение в течение 12 месяцев со дня выбытия с прежнего места жительства с ходатайством о получении статуса либо не обращении в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца. Экономические причины, эпидемии или чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера не признаются основанием для получения статуса вынужденного переселенца.
Ходатайство должно быть подано в федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого поселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве пребывания. Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства. Статус предоставляется на 5 лет и является основанием для предоставления ему перечисленных в законе гарантий и льгот. В законе также обозначены все возможности утраты и лишения статуса вынужденного переселенца, а также взаимодействие созданных органов с общественными организациями по оказанию помощи вынужденным переселенцам. Источниками финансирования всех расходов, связанных с выполнением обязательств перед получившим статус лицом, является федеральный бюджет (средства для федеральных миграционных программ), целевые ассигнования из резервного фонда Правительства Российской Федерации, добровольные пожертвования, а также средства, получаемые от иностранных государств и международных организаций.
Итак, правовой статус иностранных граждан, относящихся к разным категориям, неоднороден. Его содержание варьируется в зависимости от ряда обстоятельств. Степень социально-экономической и политической обусловленности, юридико-технической грамотности, детальности и корректности закрепления этих особенностей правового статуса иностранных граждан в российском законодательстве определяют уровень защиты их прав, свобод и законных интересов.