Отдел по делам беженцев, вынужденных переселенцев и обустройства старейший в региональной миграционной службе. Распоряжением Иркутской областной администрации от 23 июля 1992 г. № 414-р «О приеме беженцев и вынужденных переселенцев, прибывающих в Иркутскую область» он был создан в комитете по труду администрации области, на базе отдела демографии, трудовых балансов, подготовки кадров и миграции. Работникам нового отдела поручили организовать регистрацию беженцев и вынужденных переселенцев, прибывающих на территорию области.
Со времени создания этого отдела неоднократно менялось его название и количество штатных единиц.
В 1992-1993 гг. - это отдел внутренней миграции (со штатом 2 чел.); с 1993, после создания региональной миграционной службы, по 1995 г. - отдел внутренней миграции (со штатом 5 чел.); в 1996-1999 гг.- отдел вынужденной миграции (5 чел.); 1999-2001 гг. – отдел финансирования, контроля и обустройства вынужденных переселенцев (9 человек); и, наконец, в 2001-2004 гг. - отдел по делам беженцев, вынужденных переселенцев и обустройства (5 человек).
Основные функции отдела состояли в том, что он обеспечивал применение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка предоставления статуса беженца или вынужденного переселенца, порядка предоставления политического или временного убежища; осуществлял прием и оказывал содействие во временном размещении лиц, ходатайствующих о признании их беженцами и вынужденными переселенцами; учитывал и регистрировал лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, статуса беженца или вынужденного переселенца, вел статистическое наблюдение за численностью и составом этих лиц; обеспечивал оформление и выдачу в установленном порядке вынужденным переселенцам, иностранным гражданам и лицам без гражданства признанных беженцами или получивших временное убежище соответствующих документов, вел учет выданных документов; подготавливал предложения по согласованию с администрацией Иркутской области о ежегодном приеме возможного количества лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами либо получивших временное убежище; содействовал вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории Иркутской области, осуществлял в установленном порядке совместно с заинтересованными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти выплату беженцам и вынужденным переселенцам пособий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обеспечивал в установленном порядке занятость вынужденных переселенцев и беженцев6.
С 1994 г. отдел, в связи с тем что в Федеральной миграционной программе беженцам, размещающимся в Забайкальско-Дальневосточном регионе, были положены безвозвратные денежные единовременные выплаты, занимался только выдачей положенных денег.
Кроме того, отдел выдавал деньги на продукты питания, оплачивал проезд и провоз багажа беженцам, которые были отнесены к категории неимущих.
Сложнее стало работать с 1998 г., когда безвозмездная выдача денежных пособий закончилась и отделу было вменено возвращать выдаваемые ссуды.
С 1998 по 2002 г. безвозмездное финансирование за счет федеральной программы осуществлялось только по некоторым направлениям: семьям с детьми давали деньги на детскую зимнюю одежду, на школьные принадлежности и санаторно-курортный отдых.
Ссуды на строительство и приобретение жилья стали же возвратными.
Лишь для малоимущих беженцев и вынужденных переселенцев была создана специальная очередь на получение жилья. Люди получали жилье по этой программе до 2002 г., пока не вышло постановление Правительства Российской Федерации за № 845, в соответствии с которым объединялся список очередников, нуждавшихся в жилье. В результате многие беженцы и вынужденные переселенцы оказались в конце общей очереди и могли получить жилье только через несколько лет.
Стремясь решить вопрос с обустройством беженцев и вынужденных переселенцев, прибывших в область, отдел за счет средств областного бюджета с октября 2002 г. производил выплаты безвозмездных субсидий (из расчета 1000 руб. за кв. метр) на жилищное обустройство. Вынужденный переселенец-пенсионер получил субсидию максимум в 45 тыс. рублей. На такие деньги в Иркутске невозможно было жилищно обустроиться, так как стоимость однокомнатной квартиры в Иркутске определялась в 400-600 тыс. рублей.
Таким образом, основная проблема, препятствовавшая прибытию в область беженцев и вынужденных переселенцев из стран СНГ на постоянное место жительство - финансовая. Если бы решился вопрос с финансированием, то можно было бы привлечь новых мигрантов и обустроить старых переселенцев, которых на январь 2005 г. осталось в Иркутской области 437 семей.
В результате изменения структуры финансирования и обеспечивающего его законодательства в 2003, 2004 гг. отдел уже не столько предоставлял финансовые средства, сколько занимался вопросами продления статуса, ежегодного переучета и снятия с учета беженцев и вынужденных переселенцев.
Постепенно число вынужденных переселенцев, прибывающих в область, снижается. Этому есть не только юридические (издание нового закона о гражданстве), но и объективные финансовые предпосылки.
Другим направлением работы отдела являлось присвоение статуса гражданина Российской Федерации беженцам и вынужденным переселенцам.
В 90-х гг. ХХ в. граждане стран СНГ могли выехать из бывших республик СССР, не получив гражданства. Они приезжали в Иркутскую область, проживали у родственников, в течение года получали российское гражданство.
С 2004 г. после принятия Закона «О гражданстве» лицо, выехавшее из бывшей республики СССР без гражданства, не сможет сразу получить статус. Переселенец получает вид на жительство в течение трех лет и только по истечении данного срока может претендовать на получение гражданства.
В новых правовых условиях и при недостаточном материальном стимулировании мигрантов происходит постепенное снижение числа лиц, стремившихся получить в Иркутской области статус беженца или вынужденного переселенца.
Отдел, занимающийся вопросами трудовой миграции, был создан вместе с региональной миграционной службой в 1993 г.
Ранее в 1992 г. трудовой миграцией в областной администрации занимался только один сотрудник. В 1993 г. был создан отдел со штатом в 5 человек, и такое количество работников осталось до настоящего времени.
Название отдела менялось несколько раз: до 2000 г. – это отдел внешней миграции, с 2000 по 2002 гг. – отдел внешней трудовой миграции, с 2002 г. – отдел внешней трудовой миграции и иммиграционного контроля.
Цели и задачи отдела состояли в организации и проведении работ по привлечению и использованию иностранной рабочей силы на территории области; реализации мер в области временной трудовой миграции российских граждан за границу.
Функции отдела заключались в выдаче разрешений на привлечение иностранной рабочей силы из стран ближнего зарубежья; осуществлении контроля за использованием работодателями иностранной рабочей силы на предприятиях всех форм собственности; предоставлении разрешения (после согласования с ПВС УВД Иркутской области) въезда иностранным гражданам на территорию области по приглашениям предприятий всех форм собственности, религиозных конфессий, учебных заведений; осуществлении контроля за соблюдением организациями условий, предусмотренных лицензией на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за границей; приостановлении срока действия и внесения предложения об аннулировании разрешений, а также лицензий; праве составлять протоколы и штрафовать предпринимателей, нарушавших договоры с иностранными работниками.
Кроме того, отделу должностными инструкциями поручалось:
Таким образом, основная форма деятельности работников отдела - это выездная проверка работодателей. Когда поступала информация о том, что где-то незаконно трудятся иностранные рабочие, сотрудники отдела проверяли эти сведения. Самые распространенные нарушения, которые встречаются на проверках работодателей, - это несоблюдение требований трудового законодательства, выраженное в отсутствии индивидуальных трудовых договоров. Иногда в имеющихся трудовых договорах у нанимателя не определен размер заработной платы, не определен срок выплаты заработной платы, отсутствуют табеля использования рабочего времени, расчетные ведомости, графики отпусков, приказы о приеме, увольнении, предоставлении отпуска. Не соблюдаются санитарно-гигиенические нормы на месте проживания иностранных работников.
Несмотря на то, что предприниматели порой сознательно нарушают российское законодательство в вопросе привлечения и использования иностранной рабочей силы, иногда их противоправная деятельность объясняется недостатками процессуальной и технической баз по выдаче необходимых документов.
Так, затянут процесс получения разрешения на привлечение иностранной рабочей силы, особенно из стран дальнего зарубежья. Пакет требуемых документов на получение разрешения отправляется в Москву, ждать приходится по 4-5 месяцев. Это невыгодно работодателю, особенно если работы сезонные. Переход с разрешительной на уведомительную практику позволил бы значительно сократить сроки выдачи необходимых документов и снизил бы затраты государства по их оформлению.
Причем подобное изменение законодательства не оставило бы сотрудников отдела без работы. Они, как и прежде, проверяли бы исполнение прав зарегистрированных у них иностранных рабочих.
В настоящее же время служащие отдела по вопросам трудовой миграции и иммиграционного контроля совместно с другими заинтересованными службами ежегодно участвуют в специальных операциях по пресечению нелегального использования иностранной рабочей силы, подделок проездных документов и др. правонарушений.
Пост иммиграционного контроля «Иркутск-Аэропорт» был образован на основании Указа Президента России от 16 декабря 1993 г. №2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля», постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле».
В 2005 г. Пост иммиграционного контроля «Иркутск-Аэропорт» стал структурным подразделением Управления по делам миграции ГУВД Иркутской области.
Пост иммиграционного контроля осуществляет иммиграционный контроль в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации в аэропорту «Иркутск»; определяет основания и правомерность въезда и выезда в Россию через пункт пропуска государственной границы «Иркутск-Аэропорт» иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом; проводит первичный опрос, регистрацию, подготавливает необходимые предварительные материалы по иностранным гражданам и лицам без гражданства, ходатайствующим о признании их беженцами. В случае отказа вручает «Уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства» и осуществляет депортацию в соответствии с законодательством России; разрабатывает и участвует в мероприятиях по предупреждению и пресечению незаконной миграции, включая взаимодействие с заинтересованными федеральными службами и контрольными органами; обеспечивает защиту сведений, составляющих служебную и государственную тайну; вносит в установленном порядке руководителю миграционной службы области предложения по совершенствованию системы иммиграционного контроля, инструкций, правил и других нормативных документов; ведет отчетность по определенным формам, подготавливает аналитические материалы и предоставляет их руководителю миграционной службы области в установленные сроки.
Основной формой деятельности Поста иммиграционного контроля является проверка проездных документов и сопутствующих документов иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через аэропорт и проставление в них контрольной отметки; принятие мер, предусмотренных международными соглашениями и законодательными актами Российской Федерации, по предупреждению неконтролируемой и незаконной миграции; участие в мероприятиях, соответствующих задачам ПИК, проведение совместно с компетентными службами и контрольными органами мероприятий по предупреждению неконтролируемой миграции, а также взаимодействие с другими территориальными постами иммиграционного контроля8.
С 1995 г. Пост иммиграционного контроля находился в здании профилактория летного состава при гостинице «Иркутск-Аэропорт», в сентябре 1997 г. ПИК переехал в здание «Международного аэропорта» на улице Ширямова, 13.
Общее количество служащих ПИКа за период его существования не превышало 24 чел. Служба возглавлялась начальником ПИКа. С 1998 г. увеличились штаты и появилась должность заместителя начальника Поста иммиграционного контроля. В 1998 г. сотрудников ПИКа также разделили на ведущих, главных специалистов, каждому были созданы свои функциональные обязанности. Одновременно с этим дежурные смены стали работать не только на прилете, но и на вылете.
На 2005 г. структура ПИК выглядит следующим образом:
До 2002 г. смена состояла из четырех человек: начальник и специалисты. Иммиграционный контроль осуществлялся сменами круглосуточно. В связи с изменениями в штатном расписании 2002 г. дежурные смены стали работать по 3 чел.
Причина сокращения смены в том, что ранее многие служащие ПИК работали вне штата, по трудовому договору. В основном это были студенты, изучающие иностранные языки. Они выступали в качестве переводчиков, которыми усиливали дежурные смены на работе с международными рейсами.
По профессиональному составу в 90-х гг. ХХ в. структура ПИКа была очень разнообразна: экономисты, педагоги, врачи, переводчики, юристы, военные пенсионеры, геофизики и другие специалисты. Средний возраст работников составлял 37-45 лет.
Сотрудники, не являвшиеся специалистами в миграционных вопросах, на рабочем месте знакомились с нормативно-правовой базой, документацией, с которой им предстояло работать.
Техническое обеспечение ПИКа было на низком уровне, всех сотрудников обеспечили офисной техникой только к 2003 г. До компьютеризации пункта иммиграционного контроля служебные записки, аналитические записки, в которых фиксировались количественные показатели въезда и выезда иностранных граждан по странам, целям поездок и выявленным нарушениям, писались от руки.
В начальный период своего существования работниками ПИКа велась в основном работа по сбору статистических данных. Для накопления статданных сотрудники завели специальные тетради.
С 1998 г. собранный статистический материал и написанные на его основе аналитические материалы стали предоставляться в Москву в Федеральную миграционную службу.
Прежде всего, столичные власти интересовались проблемой незаконного въезда (выезда), пребывания нелегальных мигрантов в регионе. ФМС требовала усиления работы региональной миграционной службы по выявлению каналов проникновения в край незаконных мигрантов.
Стремясь выполнить поставленную задачу, сотрудники ПИКа выявляли различные нарушения, среди них отсутствие регистрации у иностранных граждан, несоответствие заявленных при въезде в страну и фактических целей пребывания, несоблюдение мигрантами межправительственных соглашений и т.д.
Для подтверждения законности пребывания на территории России по распоряжению начальника ПИК в ходе иммиграционного контроля сотрудники просили иностранных граждан предоставлять дополнительные сопутствующие документы (студенческие билеты, командировочные удостоверения).
Эта мера применялась потому, что между Российской Федерацией и некоторыми другими зарубежными странами существуют межправительственные соглашения и договоры о миграции населения. Так, географическое положение Иркутской области диктует частое использование соглашений между Россией, Монголией и КНР, особенно о безвизовых поездках. По ст. 5 соглашения между Правительством России и Правительством Монголии об условиях взаимных поездок граждан работники, командируемые на основании межправительственных соглашений, должны иметь при себе командировочное удостоверение и другие сопутствующие этому документы. Многие граждане Монголии приезжали, однако, без таких удостоверений и, естественно, попадали в базу нарушителей. Сотрудники ПИКа отслеживали соблюдение иностранными гражданами межправительственных соглашений, наличие дополнительных сопутствующих документов.
Анализ нарушений, выявленных в результате иммиграционного контроля на рейсах, проводился главными специалистами ПИКа самостоятельно или во взаимодействии с компетентными органами.
Иногда сотрудники ПИКа привлекались для проведения проверок в самом городе Иркутске. Так, ежегодно сотрудниками ГУВД области, отдела трудовой миграции и иммиграционного контроля и ПИКа УДМ ГУВД проводится проверка всех вузов города. Основная задача этого мероприятия – установить, действительно ли лица, въехавшие в регион на основании статуса учащегося, являются таковыми, а не работниками или торговцами.
В ходе проверки запрашиваются списки иностранных учащихся у администрации вузов, ведется инспекция их посещаемости и отчетности. Анализируется сотрудниками ГУВД и информация об иркутских студентах, обучающихся в иностранных вузах, делаются запросы о их пребывании.
В отношении студентов, которые меняют на территории России свой статус - из студентов превращаются в работников, до 2004 г. никаких санкций не применялось. Только на уровне ректората учебных заведений им сообщалось, что у них есть работающие студенты. Предпринимать какие-то меры было во власти ректоров вузов, от них зависела судьба такого студента. После 2003 г. с вступлением в силу нового Административного кодекса подобных «студентов» стали штрафовать и выдворять из России.
До 2001 г. основным каналом незаконной миграции китайских граждан на территорию Иркутской области являлся безвизовый туристический обмен, где более половины туристов составляли мелкооптовые торговцы. Введение в 2001 г. нового соглашения между КНР и Россией снизило период пребывания в России китайских граждан-туристов с трех до одного месяца. Это позволило несколько сократить количество «туристов», использующих безвизовый въезд для оседания на территории Иркутской области.
Однако проблемы в деятельности сотрудников УДМ УВД области были связаны не только с «туристами», но и с иностранными наемными рабочими, подделывающими разрешения на работу. У сотрудников ПИКа долгое время отсутствовала необходимая техническая база, чтобы на месте иммиграционного контроля выявить подделку.
Так, в апреле 1999 г. ФПС России был выявлен и пресечён канал незаконного использования гражданами Монголии поддельных удостоверений для безвизовых поездок с целью учёбы в вузах, выдаваемых в соответствии ст. 5 межправительственного соглашения между Правительствами России и Монголии. Было установлено, что данные поддельные документы изготовлялись монгольскими гражданами и предлагались соотечественникам по стоимости около 50 долларов за каждый бланк.
С введением в 2003 г. миграционных карт в России подразделение первое столкнулось с волной поддельных миграционных карт. Руководство и сотрудники сами разрабатывали схемы работы с иностранными гражданами, которые предъявляли на пункте пропуска такие карты. Миграционные карты давали возможность вести подсчет иностранных граждан, а также отследить их передвижение по территории Российской Федерации.
Механизмы реализации этой цели не были до конца сформулированы. Не определен продуманный порядок выдачи миграционных карт. Как следствие, через некоторое время появились поддельные карты.
Сотрудники ПИКа и отдела по вопросам трудовой миграции и иммиграционного контроля, курирующие линию взаимодействия с религиозными организациями, в своей профессиональной деятельности осуществляют также совместный мониторинг религиозных организаций, конфессий, сект в области. Это обусловлено тем, что некоторые иностранные граждане, пребывающие на территории Иркутской области, нарушают законы Российской Федерации.
Так, два гражданина Новой Зеландии - Элен Рита Кармен и Тонг Джеймс Майкл прибыли по визе «туризм». В ходе проверки было установлено, что они принадлежат к организации «Пресвитерианская церковь» и направлялись осуществлять религиозную деятельность в г. Улан-Удэ. Установлено, что заявленная и указанная в визе цель не соответствует действительной9.
Таким образом, одно из самых распространенных нарушений при пересечении границы определенной группы иностранных граждан - несоответствие заявленной цели. Иностранные граждане прибывают в основном по «туристическим» визам, а сами занимаются религиозной деятельностью. По выявленным фактам сотрудники УДМ УВД Иркутской области обращаются в Главное управление Минюста России с просьбой о выдворении из страны подобных лиц.
С конца 2003 г. на пункте иммиграционного контроля стала применяться практика административного выдворения иностранных граждан за пределы России. Проведение законодательной реформы, а именно вступление в силу таких основополагающих нормативно-правовых актов, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Приказ МВД от 26 августа 2004 г. № 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» и применение этих норм в работе, стало одним из эффективных средств по пресечению нелегальной миграции. Ранее выдворение как мера воздействия применялась крайне слабо и только в отношении граждан, прибывших из дальнего зарубежья.
Так, в 1999 г. на Посту было задержано 19 чел. По стране выхода это граждане Афганистана - 18 человек, Перу - 1; в 2000 г. - 24 чел. Из них 23 гражданина Афганистана. В 2001 г. - 1 афганец. Всем им было отказано в предоставлении статуса беженца согласно пунктам ст. 5 ФЗ № 95 от 28 июня 1997 г. «О беженцах», и они были выдворены за пределы России. К гражданам СНГ подобная мера не применялась.
Итак, с 1993 по 2004 гг. миграционная служба Иркутской области четыре раза меняла свой статус: миграционная служба при комитете по труду администрации Иркутской области (1993-1998 гг.); Федеральная миграционная служба Иркутской области (1998-2000 гг.); территориальный орган Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в Иркутской области (2000-2002 гг.); Управление по делам миграции ГУВД Иркутской области (2002-2004 гг.). С 1993 по 2000 гг. служба работала с беженцами и вынужденными переселенцами. Начиная с 2000 г. и по сегодняшний день политика службы направлена на профилактику и борьбу с нелегальной миграцией, на привлечение иностранной рабочей силы.
Таким образом, на первом этапе формирования миграционной службе Иркутской области отдел по делам беженцев, вынужденных переселенцев являлся приоритетным. Сейчас, когда государство в миграционной политике делает упор на проблему трудовой миграции и иммиграционного контроля, приоритет отдан отделу по вопросам трудовой миграции и иммиграционного контроля. Пост иммиграционного контроля вносит огромный вклад в борьбу с нелегальной миграцией.