С.Ю.Качуров
История полиции в России вообще и в отдельных регионах империи привлекала и продолжает привлекать внимание историков - юристов. Однако многие стороны деятельности российской региональной полиции еще не получили должного освещения. К их числу относится и полицейская служба в Восточной Сибири.
Определяя уровень подлинной демократии степенью реальной защищенности прав и свобод граждан, руководство страны совместно с МВД России осуществляет поиск того, как путем наименьших финансовых и других материальных затрат оптимизировать процесс оперативно - служебной деятельности, повысить эффективность работы милиции и системы органов внутренних дел в целом.
Однако при всей многоаспектности научных работ, посвященных истории российской полиции, практически нетронутой остается проблема становления и развития полицейских органов на территориальных окраинах могущественной Российской империи. В этой связи история полицейской службы Иркутской губернии во второй половине XIX - начале XX вв. представляют несомненный интерес. Необходимо подчеркнуть, что в начале указанного периода полицейские органы Иркутской губернии организовывались на основании особых законодательных актов, важнейшим из которых оставалось "Сибирское учреждение" 1822г., и только с середины XIX в. в правительственной политике стал преобладать курс, направленный на постепенную унификацию полицейских органов Сибири и Центральной России. Тем не менее правительство продолжало осознавать необходимость учета сибирской специфики при реформировании полицейских органов. Распространяя на Сибирь уже введенные в великорусских губерниях полицейские институты, самодержавие стремилось использовать накопленный опыт, найти наиболее приемлемые формы их адаптации в новых политических, социальных и экономических условиях. При этом на протяжении всего изучаемого периода полиция Иркутской губернии состояла из различных видов органов, созданных в разное время и не по единому образцу. Помимо общей и жандармской полиции, в губернии действовал ряд специализированных и вспомогательных формирований. На золотых приисках Ленского горного округа службу несла горно-полицейская стража. Преимущественно полицейские функции выполнял иркутский казачий дивизион, который с 1892г. находился в ведении МВД.
Обширные полномочия в Сибирском крае губернской администрации, имевшей для истребления "разбойничьих станов" специальные военные команды, предопределили длительное отсутствие профессиональной полиции. Между тем дальнейшее развитие в Сибири социально-экономических отношений, сопровождавшееся усилением классового гнета, вызвало подъем народных волнений. Произвол представителей царской власти в центральной России, в свою очередь, повлек массовое бегство в Сибирь закрепощенного крестьянства и "разбойных элементов". Сложившаяся ситуация не могла не отразиться на внутреннем состоянии Сибирского общества. В соответствии с сенатским указом от 17 сентября 1757года "в Иркутске для улучшения порядка и управления обывателям в постоях" велено было учредить полицию. В этой связи обязанность по "ограждению общества от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных, обеспечиванию добрых порядков и фундаментальной основы человеческой безопасности и удобности" была возложена на присланного Главной полицмейстерской канцелярией секунд-майора Якутского полка И.И.Замощикова. Согласно свидетельству современников, 28 марта 1758г. Замощиков прибыл в город, а уже 30 марта вступил в должность. "Являясь человеком деятельным и не весьма корыстолюбивым", Замощиков в ноябре 1757г. создает полицейскую команду из мещан, ставшую прообразом Иркутской полиции.
Полицейская служба в сельской местности находилась в ведении земского комиссара. В соответствии с инструкцией 1719г. земский комиссар, являвшийся выборным лицом из числа местных жителей, наделялся правом разрешать крестьянские споры по гражданским искам и мелким уголовным делам. 8 апреля 1782г. полицейские органы получают детальную регламентацию организационного и функционального характера в "Уставе благочиния или полицейском". В соответствии с вышеупомянутым актом в каждом городе создавались полицейские учреждения в виде Управ Благочиния, возглавляемых городничими, а в случае сосредоточения на подведомственной территории воинских частей - комендантами.
Увеличение числа "лихих" элементов и тяжебных исков предопределило подразделение городов, насчитывавших более 4000 дворов, на части (200-700 дворов) во главе с частным приставом, назначаемым, как правило, городничим из унтер-офицеров. Части в свою очередь делились на кварталы (50-100 дворов), находившиеся в ведении квартальных надзирателей, определяемых управой благочиния из низших воинских чинов. В помощь надзирателям учреждалась должность квартальных поручиков, избираемых жителями квартала на три года. В большинстве городов Иркутской губернии, ставшей в конце ХVIII в. главным местом сосредоточения "пришлых людей", осужденных по суду, сосланных за бродяжничество, удаленных по приговору общества, отправленных помещиками в зачет рекрутов, создание Частных управ происходило независимо от численности населения. В этой связи следует заметить, что согласно распоряжению иркутского коменданта, возглавлявшего Градскую Управу Благочиния, Иркутск, состоявший из чуть более 1500 дворов, был поделен в 1797г. на 4 Части, включавшие 8 Кварталов. Однако, квартальных поручиков в Сибири не было.
Чрезвычайные обстоятельства сложившейся в России в начале ХIХ в. политической ситуации, вызванные подъемом антикрепостнического движения, потребовали от правительства незамедлительной централизации полицейского аппарата. Создание в Российском государстве общеимперской системы карательных органов сопровождалось реструктуризацией сибирского полицейского аппарата, учитывавшей специфические особенности отдаленных восточных окраин, связанные с концентрацией в местной полиции весьма обширных функциональных обязанностей.
Крупнейшие преобразования, определившие структуру сибирской администрации и особенности местного управления ХIХ в., были осуществлены в 1822г. и связаны с именем М.М.Сперанского. Реформы, осуществленные в Сибири по предложениям М.М.Сперанского, в первой четверти ХIХ в. на длительный период определили структуру сибирской администрации и особенности местного управления, оформили правительственную политику в отношении коренного населения Сибири, оказали влияние на многие стороны жизни края. Предпринятые правительством преобразования по реструктуризации и качественному обновлению полицейского аппарата, размежеванию административных и полицейских функций оптимизировали структуру полиции, более четко определили основные направления деятельности полицейских органов Иркутской губернии. Созданная сибирскими учреждениями 1822г. система полицейских органов продолжала оставаться неизменной вплоть до 1867г. Что касается самого "Сибирского учреждения", то оно сохраняло свой особый правовой статус в рамках "Свода законов Российской империи" вплоть до 1917г.
Со второй половины XIX в. в политике центральной власти начинает преобладать тенденция к постепенной унификации полицейских органов центральной России и Сибири. Вместе с тем, в деле реформирования сибирской полиции правительство действовало предельно осторожно, стремясь максимально учитывать местную специфику. В этом отношении правительственный подход к вопросу реформирования полицейских органов Восточной Сибири, представляя собой своеобразный симбиоз общего и особенного, может рассматриваться в качестве региональной компоненты российской имперской административной политики. Главными особенностями данной компоненты являлись географическая удаленность Восточной Сибири от центра управления страной, низкая плотность населения, смешанный конфессиональный и этнический состав, формирование на территории Сибири в результате колонизации особого русского этнотипа, имеющего свои социокультурные и психологические черты, господство государственной формы собственности на основные природные и трудовые ресурсы, специфика социально - экономических процессов.
На протяжении всего исследуемого периода Иркутская губерния оставалась местом уголовной и политической ссылки, что накладывало дополнительные обязанности на политическую, городскую и сельскую полиции. В связи с этим, распространяя на Сибирь уже введенные в центральных губерниях полицейские институты, самодержавие стремилось использовать накопленный опыт, искать наиболее приемлемые формы их адаптации в новых политических, социальных и экономических условиях. Развитие полицейских органов Иркутской губернии во второй половине XIX - начале XX вв. характеризовалось совершенствованием их организационной структуры. Главной целью реорганизаций было более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка, спокойствия и безопасности. В то же время слабость органов местного самоуправления, а также соединение на уездном уровне администрации и полиции в одном органе, обусловили наделение полиции Иркутской губернии значительным объемом административно-хозяйственных полномочий. Это положение усугублялось тем, что ряд реформ, осуществленных в Европейской России, не был в полной мере распространен на Восточную Сибирь. Земская реформа не была проведена в Сибири в дореволюционные годы. Судебные преобразования затягивались, их провели в конце XIX - начале XX вв. в урезанном виде, сохранив высокую степень зависимости судебных органов от администрации.
К началу исследуемого периода система полицейских органов Иркутской губернии состояла из городского полицейского управления во главе с иркутским полицмейстером и окружных полицейских управлений во главе с исправниками. При этом округа (уезды), нередко по пространству превосходящие размеры многих губерний Европейской России, имели всего одного исправника с помощником и несколькими земскими заседателями, что не могло не сказаться на их эффективности. Слабость полицейского надзора объяснялась несоответствием числа полицейских объему возложенных на них задач, пространству полицейских участков, неудовлетворительным личным составом чинов полиции и низкими окладами содержания. Несмотря на критику в адрес окружных управлений со стороны сибирских генерал-губернаторов, правительство не спешило их упразднять. Так, "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по Общему Учреждению управляемых", принятые 25 декабря 1862г., на Сибирь не распространялись. И все же в 1867г. аналогичная реформа была осуществлена и в Сибири. Законом 12 июня 1867г., принятым по представлению Министерства внутренних дел "О преобразовании полиции в Сибири", упразднялись Общие окружные управления, а взамен создавались полицейские управления Восточной и Западной Сибири. Закон "О преобразовании полиции в Сибири" имел своей целью путем реструктуризации полицейских органов повысить их эффективность, приблизить организационную структуру сибирской полиции к общероссийской.
Полицейские управления Восточной Сибири образовывались на следующих основаниях: городская полиция и земские суды соединялись в окружное полицейское управление, которому подчинялись городские и другие поселения, находящиеся в пределах округа, за исключением города Иркутска, где сохранялась отдельная городская полиция. Структура полицейских органов Иркутской губернии, учрежденная в соответствии с законом 12 июня 1867г., фактически просуществовала до 1917г. Тем не менее, по мнению автора, этот закон вряд ли можно рассматривать как полномасштабную полицейскую реформу. Закон "О преобразовании полиции в Сибири" не вносил изменений в порядок подчиненности и сношений сибирской полиции, предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции. Поэтому по указанным вопросам фактически сохранялся прежний порядок.
Функции сибирской полиции оставались широкими. Действующее законодательство рассматривало полицейские управления как органы управления вообще, из чего следовало, что любые действия по управлению уездом (от застройки улиц до состояния ведомостей о родившихся, вступивших в брак и умерших) относились к компетенции уездного полицейского управления. Дальнейшие шаги по реформированию полиции Иркутской губернии были направлены на повышение специализации в ее деятельности, изъятие из ведения полиции общественно-хозяйственных функций. Однако, как и все реформирование в исследуемый период, преобразование полицейских органов Сибири проходило противоречиво, наталкиваясь на противодействие некоторых влиятельных чиновничьих групп и должностных лиц, как в центре, так и на местах. Все это привело к тому, что процесс реформирования Сибирской полиции растянулся до начала XX в. Так, в 1898г. на Сибирь в виде крестьянских начальников был распространен институт земских начальников, введенный в центральных губерниях еще в 1889г. Введение крестьянских начальников значительно сократило и упростило обязанности полиции по отношению к крестьянскому населению. Что касается полицейской стражи, образованной в губерниях Европейской России в 1903г., то процесс ее учреждения в Иркутской губернии растянулся до 1916г., причем полицейская стража была образована лишь в 3-х из 5 уездов Иркутской губернии, тем не менее с введением уездной полицейской стражи уездная полиция Иркутской губернии фактически обрела структуру и силу уездной полиции Европейской России.
Особенности государственного управления в Российской империи и несвоевременность проведения реформ привели в начале XX в. к нарастанию социального напряжения внутри страны. Прямым следствием этого явилось повышение криминальной активности населения. В этих условиях правительство в очередной раз пытается повысить эффективность деятельности полиции, стабилизировать криминогенную обстановку. 6 июля 1908г. был принят закон "Об организации сыскной части", в соответствии с которым в городах и уездах создавались сыскные отделения. Закон 6 июля 1908г. стал единственным нововведением в полицейской сфере, которое сразу же и в полном объеме распространялось на Восточную Сибирь. В соответствии с ним в Иркутске было создано сыскное отделение третьего разряда.
Таким образом, если в середине XIX в. полицейские органы Иркутской губернии организовывались на основании особых законодательных актов, главным из которых оставалось "Сибирское учреждение" 1822г., то во второй половине XIX - начале XX вв., правительство предпринимает шаги, направленные на унификацию полицейских органов Европейской России и Сибири.
Негативное воздействие на эффективность и правомерность деятельности полиции Иркутской губернии оказывали малая величина штата полиции относительно численности населения и обширности обслуживаемой территории, явная недостаточность финансирования и низкая материальная обеспеченность полицейских, отсутствие в регионе системы специальной подготовки полицейских кадров и, как следствие, их низкий профессиональный уровень. Полиция Иркутской губернии на протяжении всего исследуемого периода продолжала оставаться почти единственным исполнительный органом всех государственных учреждений в губернии. Объем обязанностей, возглавляемых на полицейские органы, был непомерно велик, что отрицательно отражалось на успешности выполнения задач, непосредственно связанных с борьбой против преступности, приводило к распылению правоохранительных сил и средств. Среди позитивных тенденций в эволюции полиции Иркутской губернии в исследуемый период можно отметить следующие: рост специализации полицейских служб, развитие органов, занимающихся оперативно-розыскной деятельностью в целях борьбы как с политической, так и с общеуголовной преступностью; внедрение научно-технических изобретений в полицейскую деятельность. В целом полиция Иркутской губернии в начале ХХ в. находилась на достаточно высоком уровне развития, несмотря на имеющиеся недостатки.
Особое место в системе полицейских органов Иркутской губернии занимала политическая полиция. При этом, если общая полиция в Сибирских губерниях длительное время была децентрализованной и ее организация осуществлялась на основании специальных узаконений, то политическая полиция с самого начала своего существования была строго централизованной и руководствовалась в своей деятельности общеимперским законодательством, что значительно повышало ее эффективность. Что касается специфических особенностей в деятельности политической полиции Иркутской губернии, то они были обусловлены прежде всего пребыванием в регионе большого количества политических ссыльных, смешанным конфессиональным и этнических составом населения, а также близостью восточных границ. В остальном деятельность Иркутского губернского жандармского управления и Иркутского районного охранного отделения принципиально не отличилась от деятельности аналогичных структур в Европейской России.
На протяжении всего исследуемого периода система полицейских органов Иркутской губернии сохраняла довольно сложную структуру и состояла из различных видов органов, созданных в разное время и не по единому образцу. Помимо общей и жандармской полиции, в Иркутской губернии действовал ряд специализированных и вспомогательных формирований. В 1900г. вместо казачьей полиции, содержащейся за счет золотопромышленников, на золотых приисках Иркутской губернии была учреждена горно-полицейская стража. Реформирование горной полиции преследовало своей целью вывести полицию из материальной зависимости от золотопромышленников. Контингент горно-полицейской стражи ежегодно увеличивался. Комплектование горно-полицейских команд велось добровольцами, отслужившими действительную военную службу. В силу этого способность команд к выполнению полицейских акций была достаточно высока. В целом горно-полицейская стража удовлетворительно справлялась со своими непосредственными обязанностями, главной из которых являлась борьба с хищением и другими незаконными способами приобретения золота. Таким образом, в условиях малочисленности местной полиции создание специализированной горно-полицейской стражи следует признать мерой обоснованной и достаточно эффективной. Еще одним специализированным формированием в системе полицейских органов Иркутской губернии были пожарно-полицейские команды, которые до 1917г. входили в состав служащих городской полиции. Формирование профессиональной пожарной охраны как совокупности созданных в установленном порядке органов управления, сил и средств осуществлялось централизованно. Уже в середине ХIХ в. во всех крупных городах Российской империи действовали пожарно-полицейские команды. Специфической чертой формирования пожарных команд в Иркутской губернии было то, что в силу небольшой численности населения существенным источником пополнения стало использование ссыльнопоселенцев. Целесообразность воссоединения в одном ведомстве полицейских и пожарных, несмотря на их функциональные отличия, неоднократно становилось предметом обсуждения различных комиссий. Тем не менее, преобладающей точкой зрения при обсуждении данного вопроса было то, что пожарное дело является частью полицейского и устранить полицию от какого бы то ни было участия в тушении пожаров невозможно. В частности, в проекте "Устава полиции" в ст.38 говорилось, что действиями полицейских пожарных команд, дружин и обществ распоряжается во время пожаров именно полиция. Для исследуемого периода подобный подход был полностью оправдан, поскольку и полиция, и пожарные находились на страже государственной и частной собственности и были призваны защищать людей от преступности и стихийных бедствий. Подобного рода деятельность связана с повышенным риском, следовательно, требовала воинской дисциплины и безукоризненного выполнения приказов руководителей.
В ходе реформ второй половины XIX в. в Российской империи происходит окончательное разделение полицейской и военной сфер деятельности: воинские части, в том числе и казачьи формирования, ранее традиционно привлекаемые для выполнения полицейских задач, перестают использоваться в этих целях в большинстве губерний, однако в Сибири этого не произошло. В связи с малочисленностью местной полиции в сравнении с обширной территорией в Иркутской губернии гораздо шире, нежели в Центральной России, для выполнения полицейских функций привлекались казачьи формирования. Уже к середине XIX в. отсутствие военного противника сместило военный аспект службы иркутских казаков на выполнение ими полицейских функций. Данное обстоятельство предопределило передачу в 1892г. Иркутского казачьего дивизиона в ведение МВД. В дальнейшем иркутское казачество практически не принимало участия в военных действиях, вплоть до 1917г. его деятельность носила полицейский и карательный характер. Именно полицейская служба, вопреки логике исторического развития, постоянно реанимировала Иркутское казачество. Военные и гражданские власти неоднократно ставили вопрос об упразднении этой социальной группы населения, но наталкивались на противодействие МВД. Такая ситуация объясняется тем, что казаки представляли из себя определенную силу с богатым карательным опытом , способную подавить любое проявление националистических или революционных устремлений. В этом отношении у МВД в Иркутской губернии альтернативы не существовало. Таким образом, полиция Восточной Сибири развивалась взаимосвязано с развитием всего государственного механизма, постепенно освобождаясь от общеадминистративных и хозяйственных, судебных и следственных функций, она шла по пути профессионализации и специализации отдельных подразделений. К началу XX в. иркутская полиция находилась на достаточно высоком уровне развития и в целом удовлетворительно справлялась со своими задачами.