В конце XVIII - начале XIX столетия административное устройство Сибири определялось "Учреждением о губерниях" 1775 г. Структура сибирского управления имела четыре основных уровня: наместническое (генерал-губернаторское) управление во главе с наместником (генерал-губернатором), являвшееся юридически органом надзора, а фактически осуществлявшее высшее руководство "большой административной группой"; губернское управление, включавшее в свой состав губернатора и ряд учреждений по выполнению административно-полицейских, хозяйственно-финансовых, судебных функций и надзора (губернское правление, казенная палата, палаты гражданских и уголовных дел, прокурор). Областное управление занимало как бы промежуточное положение между губернским и уездным уровнями. Области обычно образовывались на малонаселенных, удаленных от центра окраинных территориях с преобладанием коренного населения и отличались упрощенным составом административного аппарата. Учреждения уездного уровня были немногочисленны: нижний земский суд, состоящий из заседателей во главе с исправником, уездное казначейство и стряпчий. В городах во главе управления стояли в зависимости от статуса города коменданты или городничие, осуществлявшие надзор за выборными городскими органами. Завершало систему сибирского управления крестьянское самоуправление, выполнявшее ряд важных государственных функций.
Губернская реформа 1775 г. предусматривала создание более мелкой сети административного устройства и улучшение сословной организации дворянства. Децентрализаторские начала реформы 1775 г. проявились в европейской части России в расширении самостоятельности губернской администрации, а главное - в усилении роли дворянства в местном управлении и создании органов дворянского самоуправления. В Сибири, ввиду немногочисленности дворянства, особых дворянских органов самоуправления образовано не было, а децентрализаторские меры привели лишь к усилению власти местной бюрократии. Новое административно-территориальное деление громадных пространств Сибири также не достигало поставленной цели, оставляя ее административные единицы, как и прежде, крупными и трудно управляемыми. Отдаленность Сибири от центра страны обусловила при передаче части функций высших и центральных учреждений на места гипертрофированное сосредоточение власти в руках наместника. Распространяя общероссийскую систему местного управления на Сибирь, царизм оставлял широкий простор для действий местной высшей администрации. Сибирским наместникам было предоставлено право отобрать из губернских учреждений по закону 1775 г. только те, которые отвечали бы местным условиям. В Сибири не создавались учреждения, ведающие делами дворянского сословия (дворянские опеки, верхние земские суды и т.п.). Наместники имели значительную автономию в решении многих вопросов, обращаясь в центральные и высшие учреждения империи лишь в наиболее важных случаях201..
Административные реформы Павла I, направленные на централизацию и бюрократизацию государственного аппарата, сказались и на сибирском управлении. Обеспокоенный излишней самостоятельностью местной администрации, Павел I в 1797 г. упразднил наместничества, а губернские власти подчинил непосредственно контролю Сената. Согласно павловской реформе, Сибирь была разделена на две губернии - Тобольскую и Иркутскую, но власть губернаторов, заменивших наместников, оградить так и не удалось. Павел I не смог преодолеть обозначившегося разрыва между центром и местами, а упрощение и централизация местного управления, при некотором снижении численности бюрократии, повлекли за собой лишь усиление административного произвола. Все преобразование, по сути дела, свелось к незначительному сокращению числа губернских и уездных учреждений202..
Александр I, вступивший на российский престол 12 марта 1801 г., хотя и придерживался в местном управлении екатерининского "Учреждения о губерниях", но вслед за своим отцом продолжил преобразования на путях централизации и бюрократизации государственного аппарата. Это проявилось прежде всего в министерской реформе 1802 г. и неуклонном снижении роли Сената. Переход к общей централизации и отраслевому принципу управления должен был неминуемо вступить в противоречие с децентрализаторскими началами, заложенными в "Учреждении о губерниях" 1775 г. Александровские административные реформы высшего и центрального звеньев государственного управления оказались плохо согласованными с местным управлением, организованном на иных принципах, определенных екатерининским законодательством. Положение осложнялось еще и тем, что Комитет министров не смог стать координирующим центром для министерств. Отсутствие "объединенного правительства" негативно сказывалось на взаимоотношениях государственных учреждений по всей иерархии управления, вызывая хроническую болезнь ведомственного сепаратизма. Комитет министров вынужден был постоянно разбирать коллизии ведомственных и территориальных органов власти.
Уже в начале XIX в. стало ясно, что поспешная унификация, не подкрепленная необходимыми мерами по усовершенствованию коммуникаций и местного административного аппарата, страдает серьезными недостатками. Расплывчатые формулировки функций генерал-губернаторов на первых порах обеспечили широкий простор для их деятельности и при известной деконцентрации регионального управления повысили его эффективность. Однако повышение самостоятельности местной администрации сопровождалось усилением ее произвола и снижением в целом управляемости из центра. Ситуация осложнилась с появлением на губернском уровне органов министерского (отраслевого) подчинения. Парадокс развития генерал-губернаторской власти в Сибири на рубеже XVIII-XIX вв., как это заметил еще дореволюционный правовед И. Я. Фойницкий, заключался в том, что при видимом расширении полномочий главы местной администрации он продолжал действовать без четкой правовой регламентации. Это было самовластие, утверждал Фойницкий, но не самостоятельность власти203..
Генерал-губернатор и губернатор, находясь как бы вне жесткой бюрократической иерархии, олицетворяли прямую связь высшей местной власти с монархом. В государственном управлении существовало как бы две линии реализации самодержавных принципов власти: территориальная и отраслевая. Имея общую природу властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы в местном управлении, возможность напрямую апеллировать к монарху, министры, генерал-губернаторы и губернаторы с большим трудом находили возможности для координации своих действий. Изначально, при учреждении в царствование Екатерины II должности генерал-губернатора (наместника), предполагалось, что он, включаясь в систему местного управления, должен одновременно и как бы стоять над ним, осуществляя высший местный надзор. Эта двойственность в функциях породила так и неразрешенную в дореволюционном государствоведении проблему: является генерал-губернатор органом надзора или управления204.. Неопределенным осталось соотношение властных полномочий генерал-губернатора и высших и центральных учреждений, с одной стороны, а с другой - губернатора и губернских учреждений. На деле генерал-губернатор как государев наместник являлся посредствующей инстанцией между высшей и местной властями, что вносило в управление путаницу, так как и губернатор, назначаемый лично монархом, считался органом надзора и "хозяином" в губернии.
Огромная власть сибирского генерал-губернатора зиждилась в основном на личном доверии монарха и укреплялась почти абсолютной бесконтрольностью. Но такого рода региональная деконцентрация никоим образом не была подкреплена законом. Обширные полномочия сибирского генерал-губернатора не давали ему законного самостоятельного права издавать обязательные постановления (как это мог делать, например, австралийский губернатор), командовать военными силами, размещать ссыльных без согласования с центром, изменять штатное расписание чиновников, распоряжаться денежными ресурсами и т.п. Поэтому, заключает И.Я. Фойницкий, связанное по рукам, даже для дел "чистых", местное начальство должно было обходить закон205.. Отсутствие регулярного и четко отлаженного надзора из центра порождало то самое "домашнее" управление, где, по определению М.М. Сперанского, самовластие сочеталось с послаблением. Уже поэтому власть генерал-губернатора была беззаконна, и в случае конфликта, интриг в Сибири или в столице он оказывался в весьма уязвимом положении. Исходя из чувства безопасности, генерал-губернатор должен был окружать себя верными людьми, подавлять всякую независимость и строго следить, чтобы неконтролируемая информация не могла просочиться наверх. Неотрегулированность официальных отношений с высшими и центральными государственными органами заставляла сибирскую администрацию использовать неформальные связи, действуя через личных знакомых, родственников, а то и через фаворитов и фавориток.
Вводя министерскую систему управления, самодержавие сохранило и генерал-губернаторство. Если уже в начале XIXв. обнаружилась тенденция, направленная на подчинение губернаторов Министерству внутренних дел, то ситуация с генерал-губернаторами продолжала оставаться сложной еще долгие годы. Непременный совет 13 июня 1801 г. постановил, что генерал-губернаторы необходимы не только для приграничных территорий, но и повсеместно "как для единообразия, так и для порядка и лучшей связи в делах и в земском управлении полезным"206.. Это свидетельствовало о противоречивости и непоследовательности правительственной политики в области организации местного управления.
В первые же месяцы нового царствования в поле зрения правительства попадают и нужды сибирского управления. В высших правительственных кругах начинают понимать, что Сибирь требует особой системы управления. Один из влиятельных сановников того времени граф А.Р. Воронцов в поданной Александру I записке высказывал сомнение в применимости "Учреждения о губерниях" к Сибири207.. В познании Сибири неоценимую услугу А.Р. Воронцову оказал А.Н. Радищев, писавший в 1791 г. своему сановному корреспонденту: "Уральские горы, отделяя Сибирь от России, делают ее особенною во всех отношениях"208.. Еще в 1779 г. в указе об образовании Колыванской области Екатерина II обещала дать Сибири "особенное образование"209..
27 мая 1801 г. Непременный совет, рассматривая вопрос о Сибири, принял "в уважение, что страна сия, по великому ее пространству, по разности естественного ее положения, по состоянию народов, ее населяющих, нравами, обыкновениям, промыслами и образом жизни толико один от другого разнствующих, требует как в разделении ее, так и в самом образе управления особенного постановления". Для изучения местных условий Непременный совет предлагал направить в Сибирь "особенного чиновника", который бы и представил проект нового административного устройства, "приличнейший многочисленному разнообразию народов в ней обитающих"210..
Выбор Александра I пал на И.О. Селифонтова, бывшего в 90-х гг. XVIII в. вице-губернатором в Тобольске, а в 1796 г. назначенного генерал-губернатором в Иркутск, но так и не вступившего в должность в связи с ликвидацией генерал-губернаторств при Павле I211.. В данном ему 9 июня 1801 г. указе специально подчеркивалась задача не только устранить имевшиеся в Сибири злоупотребления, но и подготовить проект административного преобразования региона (ПСЗ-I. № 19910). Смысл сибирской миссии И.О. Селифонтова разъясняет отчет министра внутренних дел В.П. Кочубея за 1803 г.: "Расстояние Сибири от места Главного Управления, великое ее пространство, рассеянность населения и многие другие местные уважения, отличающие сей край от всех других губерний, давно уже заставляли помышлять, чтоб состав полицейского и судебного ее управления более приспособить к сим существенным различиям ее положения. Послание сенатора Селифонтова имело целью, чтоб точнее наблюсти сии различия и представить о положении Сибири сколь можно подробные и достоверные сведения. При рассмотрении здесь сведений, от него доставленных, открылись два рода неудобств, с настоящим состоянием ее сопряженных: одни происходили от самого состава управления ее; другие от разных злоупотреблений, временем и бездействием власти вкравшиеся"212.. Однако между пониманием необходимости особого управления для Сибири и введением этого управления прошло два десятилетия.
По окончании ревизии в 1803 г. было образовано единое для всей Сибири генерал-губернаторство с центром в Иркутске, которое и возглавил И.О. Селифонтов. Правда, он, как вспоминал Ф.Ф. Вигель, поначалу "отговаривался и насилу принял должность, многотрудную для добросовестного человека"213.. Новому сибирскому генерал-губернатору 23 мая 1803г. была дана особая инструкция, существенно расширявшая его права (ПСЗ-I. № 20771). Основные принципы инструкции сводились к упорядочению и усилению местного управления. Генерал-губернатор при этом именовался "хозяином" вверенных ему губерний. Он мог собирать совет из высших чиновников края, но при этом не должен был быть связан их мнением. Составители инструкции уподобляли генерал-губернатора полководцу, который хотя и собирает военный совет, не стесняется его решениями214..
Согласно инструкции Селифонтов имел право назначать и увольнять местных чиновников, кроме губернаторов, вице-губернаторов и начальников губернских палат, как имеющих свои "особенные начальства" в столице. Усиливалась генерал-губернаторская власть в вопросах снабжения продовольствием населения и войск. Но сухопутные и морские силы оставались по-прежнему в подчинении военных. Расширялись права генерал-губернатора в отношении казенных палат и горного управления, хотя и они сохраняли ведомственную зависимость от Министерства финансов. Особо предписывалось искоренять "дух ссоры и ябеды", который до того распространился в Сибири, подчеркивалось в инструкции, "что многие ссыльные, ободренные ненаказанностью, составили между собою, так сказать, цепь, и занимаются доносами". Благодаря этому пункту инструкции, И.О. Селифонтов мог решительно пресекать какие-либо жалобы на действия сибирской администрации.
Однако инструкция не ограничивалась только указанием на исправление не терпящих отлагательства недостатков в сибирском управлении. Предусматривалось также, что Селифонтов со временем представит свои предложения о "коренных" мерах по административному реформированию края. В специальной записке "Об инструкции сибирскому генерал-губернатору" признавалось, что "Учреждение о губерниях" недостаточно для окраинных губерний. Комитет министров полагал необходимым "непременно развязать" генерал-губернатора. "Ощутительные неудобства настоящего порядка во многих случаях примеченные, - отмечалось в записке, - как-то дороговизна в хлебе, недостаток его в Нерчинских заводах, население за Байкалом и прочее и прочее служат тому неопровержимыми доказательствами. Во всех сих случаях беспрестанно относились в Сенат, где по незнанию обстоятельств давали всегда неудовлетворительные предписания, и таким образом время проходило в бесполезных переписках, а между тем край терпел"215.. Правительство признавало необходимость деконцентрации власти с одновременной ее региональной централизацией. Но каких-либо координирующих органов для сибирского управления не предусматривалось, а сама "коренная" реформа отодвигалась на неопределенное время. И по получении сведений от И.О. Селифонтова, советовали в МВД, нельзя поступать "с опасною торопливостью" и для того, чтобы "основать таковое образование на лучших доводах, надобно употребить нарочитое время"216.. Генерал-губернаторская власть продолжала оставаться безнадзорной, и в самой Сибири не было даже предусмотрено для нее какого-либо противовеса или независимого контроля. Самодержавие так и не смогло выйти за рамки традиционной политики и вынуждено было признать, что "не осталось иного делать, как избрать особу, заслуживающую доверие, и снабдить довольною властью разрешаться сами собою во всем том, что не терпит отлагательства"217..
В 1804-1805-х гг. И.О. Селифонтов произвел некоторую перестройку в сибирском управлении, направленную прежде всего на усиление бюрократического надзора и приближение администрации к сибирскому населению. Из состава Тобольской губернии в 1804 г. была выделена Томская губерния, в целом по Сибири уменьшено число уездов, многолюдные уезды разделены на комиссарства, где бы чиновный смотритель мог "надзирать и ответствовать в подчиненных ему волостях за благоустройство и давать расправу в спорах малозначущих"218.. Главной мерой по исправлению недостатков управления И.О. Селифонтов считал лучшее устройство земской полиции. Эту меру охотно поддержал Александр I, заявив, что сибирское население имеет "более нужды в простом полицейском надзоре, нежели в судебных установлениях". Последнее, по мнению царя, приводит лишь к "проволочкам", тогда как многие дела можно решить при помощи простого полицейского усмотрения219..
Против такого усиления полиции выступил защитник коллегиальных начал в управлении сенатор Д.П. Трощинский. Он полагал, что "жители сих губерний делаются предметом величайшего сострадания". Юстиция, считал он, будет реже вмешиваться в повседневную жизнь населения и тем самым меньше нанесет вреда220.. Протест Д.П. Трощинского существенно отличался от господствующего взгляда на принципы местного управления, на роль суда и прокурорского надзора. Усложнение уездного звена местного управления усилило административную опеку над населением, но не смогло сократить бумажной волокиты и бюрократической неразберихи. Комиссары через голову уездного исправника обращались к губернским властям, создавая тем самым параллелизм в работе уездных органов, запутывая делопроизводство и увеличивая бесплодную переписку. Об этом упоминал во всеподданнейшем отчете за 1806-1812 гг. иркутский губернатор Н.И. Трескин. Он даже предлагал упразднить комиссарства и прикомандировать комиссаров к уездным судам. На плечи населения дополнительно легло содержание дополнительного числа чиновников с семьями. Получая сравнительно небольшое жалованье (375 руб. в год), комиссары жили в основном злоупотреблениями и торговлей221..
На губернском уровне также были проведены незначительные преобразования, направленные на объединение губернских отраслевых управлений и усиление влияния на них со стороны губернатора. Во избежание излишней переписки между губернским правлением и казенной палатой губернатор получил право присутствовать на заседаниях последней при рассмотрении дел по откупам, подрядам и т.п.222.. Селифонтов предлагал вообще подчинить казенные палаты "для лучшего управления" губернаторам. В горном управлении усилилось значение губернатора при решении хозяйственных вопросов. Во вновь образованной Томской губернии в целях экономии средств и большего единства в действиях под председательством губернатора было создано губернское правительство из двух экспедиций: исполнительной (вместо губернского правления) и казенной (вместо казенной палаты). Судебные дела сосредоточивались в гражданском и уголовном суде (ПСЗ-I. № 21183). В апреле 1805 г. эти преобразования были распространены и на Иркутскую губернию.
С созданием Томской губернии пересмотр административно-территориальной карты Сибири не был закончен. 12 апреля 1803 г. была образована Камчатская область и так называемое Охотское предварительное управление (ПСЗ-I. № 20889). В 1805 г. была учреждена Якутская область и упразднено Нерчинское областное правление. В Якутске создавалось во главе с председателем областное правление, соединявшее в себе полицейскую, хозяйственную и судебные части. В полицейском и финансовом отношениях оно подчинялось Иркутскому губернскому правительству, а в судебном - Сенату (ПСЗ-I. № 21726).
Административные изменения, произведенные И.О. Селифонтовым, способствовали расширению генерал-губернаторской и губернаторской власти на финансово-хозяйственную часть местного управления. Это не могло не вызвать недовольства со стороны некоторых министерств, заподозривших генерал-губернатора в покушении на их прерогативы. Примером такого управленческого конфликта может служить попытка Селифонтова избавиться от прокурорского надзора. Когда в 1804 г. генерал-губернатор потребовал удаления из края непокорного иркутского прокурора С.А. Горновского, он натолкнулся на резкий протест министра юстиции П.В. Лопухина. Министр в резкой форме заявлял: ":Я с моей стороны никак не позволю себе располагать участью чиновников, мне вверенных, при всем уважении к донесениям управляющих губерний, по одному их взгляду, по одному поверхностному обозрению:"223.. В защиту исключительности генерал-губернаторской власти выступил министр внутренних дел В.П. Кочубей, заявив, что генерал-губернатор "есть первый и главный прокурор вверенных ему губерний"224.. Кроме того, министр внутренних дел, явно претендовавший на лидерство в руководстве местным управлением, указал на необходимость сохранять единство в действиях различных ведомств. В ответе П.В. Лопухину В.П. Кочубей разъяснял: "Составляя в министерстве одно целое, мы не можем действовать раздельно, и как нет в губерниях ни ваших, ни моих чиновников, а все они служат равно Государю и отечеству"225.. Да и сам сибирский генерал-губернатор требовал, чтобы "Сенат не отнимал того, что инструкциею ему предоставлено". Он просил не только подтвердить его права, но и дать возможность представлять о награждении чиновников, прослуживших в Сибири три года и более.
Второй задачей, решением которой занялся И.О. Селифонтов в Сибири, стало улучшение состава местной администрации. Эту задачу он фактически свел к подбору лично ему известных и преданных сотрудников. И.О. Селифонтов явился в Сибирь, вспоминал декабрист В.И. Штейнгейль, "как вице-рой, все пало ниц и безмолвствовало!" В Сенат он сообщал, что Иркутская губерния "в таком бедственном положении, что без слез взирать на нее невозможно"226.. Несколько сибирских губернаторов было отдано под суд. Одной из причин ревизии Селифонтова был затянувшийся конфликт между иркутским губернатором Б.Б. Леццано и управляющим Иркутской комиссариатской комиссией генерал-майором О.И. Новицким. Но, добившись удаления Б.Б. Леццано, И.О. Селифонтов так и не нашел достойного и верного кандидата на пост губернатора в Иркутск. Рекомендованного им же самим Н.П. Картвелина он уже в 1804 г. характеризовал как человека, который, "не имея твердого познания в делах, не показывает и охоты заниматься оными"227.. С 1802 по 1806гг. в Иркутске сменилось шесть губернаторов. Более спокойным оставалось положение в Западной Сибири, которая, по словам В.К. Андриевича, лишь встретила и проводила И.О. Селифонтова и "чувствовала его назначение только как отзвук из Иркутска"228..
Очень быстро вокруг генерал-губернатора сформировалось окружение, от которого во многом и зависел ход местного управления. И.О. Селифонтов прибыл в Иркутск с сыном и фавориткой мадам Бойе с дочерью. "Отношения сей матери и дочери к отцу и сыну, - отмечал декабрист, - недолго оставались двусмысленными. Тотчас догадались, чрез кого надобно обделывать дела, - и обделывали, что хотели и как хотели". Правителем генерал-губернаторской канцелярии стал П.В. Бакулин, который и хозяйничал в Иркутской губернии. Другим приближенным генерал-губернатора, как вспоминал В.И. Штейнгейль, был секретарь канцелярии Ф.Ф. Белявский, "человек "смышленый" и большой проказник"229..
Как бы в противовес "теневому кабинету" И.О. Селифонтова новый иркутский губернатор, "честный моряк" А.М. Корнилов предложил 27 июля 1805 г. для координации действий иркутских учреждений создать "Комитет из чиновников каждого звания, опытных и при том о общем благе мыслящих". Кроме начальников гражданских и военных учреждений членом комитета предлагалось сделать авторитетного иркутского купца Н.П. Мыльникова. Проектировалось, что комитет будет регулярно собираться (один или два раза в неделю) по вечерам в доме губернатора и обсуждать вопросы о распределении ссыльных, заготовке хлеба, земледелии, торговле, об устройстве дорог, о судебных делах. Исполняя совещательные функции при генерал-губернаторе, полагал А.М. Корнилов, комитет поможет привести управление в должный порядок. Однако И.О. Селифонтов не поддержал эту идею, сославшись на то, что без разрешения верховной власти образовать такой комитет нельзя230.. Отметим, что предложение А.М. Корнилова отражало одну из насущных потребностей местного управления, что и будет в несколько ином виде затем предложено для Сибири М.М. Сперанским.
В условиях неполной поглощенности генерал-губернаторской властью власти губернатора и различных ведомственных институтов, некоторой независимости иркутского купечества несогласованность в управлении неизбежно должна была привести к столкновениям различных групп местной властной элиты. Не удалось И.О. Селифонтову и его окружению пресечь поток жалоб, продолжавший достигать Петербурга. Как и прежде, основным средством борьбы с административным произволом оставался донос, в котором сибирское общество в начале XIX в., как заметил Н.М. Ядринцев, искало спасения231..
Секретным письмом 20 мая 1805 г. Александр I сообщил гр. Ю.А. Головкину, отправившемуся во главе посольства в Китай, что до него дошли слухи о беспорядках и злоупотреблениях в Иркутске. Ю.А. Головкину предписывалось обратить внимание на действия сибирского генерал-губернатора и о результатах расследования донести лично царю232.. В тот же день новому ревизору были даны развернутые инструкции: "Отдаленность сего края и особенные местные его положения делают весьма уважительными все способы, кои могут представиться к точнейшему познанию его нужд и к лучшему его устройству"233.. Наряду с традиционными поручениями - обратить внимание на деятельность полицейского и хозяйственного управления, на положение с водворением ссыльных - Ю.А. Головкин должен был выяснить, насколько эффективными оказались предпринятые Селифонтовым административные преобразования. Прежде всего правительство интересовало, достигли ли цели меры по привлечению на службу в край новых чиновников, сокращение числа уездов и разделение их на комиссариатства, а также насколько справедливо распределяются земские сборы и повинности.
Ю.А. Головкин, ознакомившись с состоянием сибирского административного аппарата, подтвердил невозможность применения здесь "учреждения для внутренних губерний" и заявил, что Сибирь должна сделаться "отдельною и особливою частию в общем государственном управлении". По мнению Ю.А. Головкина, Сибирь должна управляться не как губерния, а как казенное поместье. Ей пока не нужны сложные законы и обряды управления, которые "даже вредны для народа, предназначенного к состоянию земледельческому или пастушескому"234.. Эта позиция объяснялась общим взглядом на отсталость Сибири в гражданском и хозяйственном отношении, бытовавшим тогда в правительственных кругах. В составе посольства не было серьезных специалистов, кто бы мог составить компетентное мнение о сибирских нуждах. Обозрение губерний производилось поспешно и весьма поверхностно, а Головкин лишь успевал "на лету" писать донесения. Расплывчатое заключение "знатного барина", не блиставшего глубокими государственными познаниями, как характеризовал Головкина Вигель, не содержало каких-либо конкретных рекомендаций о реорганизации сибирского управления. В очередной раз недостатки управления отнесли к личности самого генерал-губернатора, которого и отстранили от должности.
Казавшийся всесильным, глава сибирской администрации пал в результате происков и интриг, как бы подтвердив одну важную закономерность, порожденную своеобразием общественного развития Сибири конца XVIII - начала XIX вв. Более свободное от бюрократических пут, чем в великорусских губерниях, сибирское население, и прежде всего сибирское купечество, нередко составляло весомую оппозицию бюрократии, стремившейся укрепить свою власть в крае. Значение сибирского купечества, особенно иркутского, укрепившегося в органах городского самоуправления, было весьма велико, что позволило А.П. Щапову заявить о существовании в Иркутске "маленькой республики"235.. Существовали влиятельные купеческие кланы в Тобольске, Томске, Енисейске и других сибирских городах236.. Как отмечал американский историк М. Раев, сибирское купечество эпохи первоначального накопления капитала использовало в борьбе с наступлением бюрократии архаичные методы. Оно не смогло подняться выше узкокорпоративных запросов, хищнические интересы лишили его поддержки со стороны сибирских крестьян и инородцев, больше рассчитывавших на покровительство со стороны государства237.. Но чем бы ни руководствовались сибирские купцы, их борьба была направлена на расширение права самоуправления, в ней содержался стихийный протест колонии против метрополии238..
В таких условиях в Сибири возник запутанный клубок противоречий между сибирской торговой верхушкой, претендовавшей на социальное лидерство, "старым" сибирским чиновничеством, уже сроднившимся, в прямом и переносном смысле этого слова, с местным купечеством, а также новой высшей местной администрацией, окруженной чиновниками, устремившимися на службу в Сибирь из Европейской России. Социально-экономический смысл драматических событий начала XIX в. заключался в борьбе за преимущественное право эксплуатации русского крестьянства и коренных народов Сибири. Как отмечал В.А. Ватин, это была боpьба "за возможно большую долю в общественном пироге"239.. Естественно, на сторону набиравшей силы бюрократии становилась и часть купечества, не довольная монополией в торговле и в распределении откупов и подрядов. Основным же орудием в этой борьбе стали взятки и доносы в столицу, что, как известно, и раньше приводило к отставке, отдаче под суд и даже казни ряда предшественников И.О. Селифонтова.
Положение осложнялось начавшейся перестройкой всей административной системы государства, что также не могло не сказаться на состоянии сибирского управления. Губернская реформа 1775 г., павловские преобразования местных учреждений и, наконец, министерская реформа 1802 г., плохо согласованные между собой, исходившие из разных начал, вносили хаос в административный строй сибирского региона. При таком неустройстве местного управления, интригах купеческой верхушки, опирающейся не только на свое экономическое могущество, но и использующей распри в бюрократической среде, положение сибирского генерал-губернатора, несмотря на его видимое всевластие, становилось весьма уязвимым. Именно это и продемонстрировала отставка И.О. Селифонтова и некоторая заминка самодержавия в поисках кандидата на освободившийся пост генерал-губернатора.
Новым сибирским генерал-губернатором по личному выбору Александра I стал И.Б. Пестель240.. Царизм продолжал уповать на сильную генерал-губернаторскую власть. И.Б. Пестелю потребовалось много изворотливости, чтобы нейтрализовать своих недоброжелателей в Сибири и Петербурге, а также обрести поддержку в высших столичных кругах. Задачи управления он понимал так же, как и его предшественник, действуя еще жестче. Очевидно, поэтому мало склонный на похвалы Ф.Ф. Вигель оправдывал И.О. Селифонтова, заявляя, что И.Б. Пестель "любил зло, как стихию, без которой он дышать не может, как рыба любит воду"241.. Схожую, но более развернутую характеристику ему дал другой современник И.И. Дмитриев: "Сенатор и Сибирский генерал-губернатор Иван Борисович Пестель, человек умный и вероятно бескорыстный, наклонный к раздражительности и самовластию, в короткое время пребывания своего в Сибири сделался грозою целого края, преследуя и предавая суду именитых граждан, откупщиков и гражданских чиновников. Он уничтожал самопроизвольно контракты частных людей с казною, ссылал без суда за Байкальское озеро; служащих в одной губернии отправлял за три тысячи верст в другую и отдавал под суд тамошней Уголовной Палаты, наконец, восстал и против своих губернаторов, из коих два, по его представлению, были отрешены от должности и судимы Сенатом"242..
Если отрешиться от эмоциональных оценок современников и следовавших за ними историков, то действия И.Б. Пестеля вполне поддаются рациональному объяснению. Из чувства самосохранения, если судить по автобиографическим запискам, он даже попытался отказаться (может быть, демонстративно) от назначения, ссылаясь на бедность, слабое здоровье, суровый сибирский климат и т.п. Но была и другая, более веская причина. И.Б. Пестель хорошо знал о печальной участи многих своих предшественников. Очутившись на столь высоком, но беспокойном и небезопасном посту, И.Б. Пестель прежде всего попытался получить определенные гарантии. Он потребовал новой инструкции, которая бы закрепила его главенствующее положение в региональном аппарате Сибири. Инструкция 1803 г. его не устраивала тем, что она налагала на генерал-губернатора большую ответственность, но вместе с тем не давала полной возможности влиять на отдельные отрасли управления. По мнению И.Б. Пестеля, уже в самой инструкции "заключались все семена неудовольствий и несогласий между генерал-губернатором и министрами, от коих зависели отдельные части Сибирского управления"243..
Новая инструкция была обещана, но И.Б. Пестель ее так и не получил, обвиняя в этом министра внутренних дел В.П. Кочубея и стоящего за ним М.М. Сперанского. Хотя еще И.О. Селифонтов называл инструкцию 23 мая 1803 г. "предварительной"244.. Проект новой инструкции, существенно расширявшей права сибирского генерал-губернатора, был подготовлен в 1812 г., но так и не был утвержден245.. Не получив юридических гарантий, И.Б. Пестель, пользуясь доверием императора, предпринял меры по укреплению своей власти в Сибири. Прежде всего он заменил всех сибирских губернаторов на своих ставленников. Более всего его заботила Иркутская губерния, которая, как он сам заявлял, "всем моим предшественникам, так сказать, шею сломила"246.. Уже при первом знакомстве с иркутскими чиновниками И.Б. Пестель с нескрываемой угрозой заявил: "Когда государю императору угодно было назначить меня в Сибирь генерал-губернатором, то первая моя всеподданнейшая просьба была, чтобы переменить здесь белые воротники. Я был в Вятке на следствии: там тоже белые воротники, и все наголо ябедники!" И при этом язвительно засмеялся. Присутствовавшие зачесали в затылках и серьезно задумались: "Чего станем делать?" "Это было прелюдией той драмы, - вспоминал В.И. Штейнгейль, - которую готовились разыграть на сибирской сцене"247.. И.Б. Пестель настоял на назначении иркутским губернатором лично ему преданного и энергичного Н.И. Трескина. По словам В.И. Вагина, Н.И. Трескин стал "правою рукою Пестеля, главным деятелем во все его управление Сибирью, образцом для других сибирских губернаторов, их учителем"248..
Административная система, насаждаемая в Сибири И.Б. Пестелем и Н.И. Трескиным, удивительно напоминала аракчеевскую. Основными методами управления явились страх наказания и регламентация. Помимо инстинкта самосохранения, Н.И. Трескиным и его покровителем И.Б. Пестелем владела идея облагодетельствовать Сибирь, и во имя этой идеи они не останавливались ни перед чем, стремясь достичь цели кратчайшим путем, преимущественно при помощи приказа и принуждения. По свидетельству М.М. Геденштрома, служившего под началом Н.И. Трескина, "все делалось по личному усмотрению, народ принимался за малолетних, наказания были строгие, пьянства и преступлений не было"249.. С этой точки зрения, в чем сходятся многие современники, Н.И. Трескин был "гениальнейший администратор", о заслугах которого долгие годы вспоминали в Сибири с чувством страха и восхищения. Свидетельства иркутян, записанные в 1869 г. В.И. Вагиным (заметим, поклонником М.М. Сперанского), буквально пестрят дифирамбами в честь Н.И. Трескина. Он - "добрый человек и бедным помогал", "прекрасный распорядительный начальник", "истинный хозяин края", который его "населил", "заставил" бурят заниматься хлебопашеством, устроил казенные поселения для ссыльных, улучшил дороги, уменьшил воровство и бродяжничество, заполнил хлебом запасные магазины, "ввел" в Иркутске чистоту и порядок и т.п.250.. Да и сам Н.И. Трескин впоследствии, попав под суд, искренне недоумевал, почему "вместо справедливого одобрения и удостоения заслуженных наград" его, "которого высшее начальство поставляло в пример отличной распорядительности и усердия всем прочим сверстникам", судят как преступника251.. Тем более что подобные методы управления процветали в Сибири как до, так и после Н.И. Трескина.
Вмешательство в хозяйственную и бытовую жизнь населения, повлекшее за собой ничем не ограниченный бюрократический произвол, привели к росту оппозиции сибирского купечества. Очевидно, что именно хищническая природа формирующейся молодой сибирской буржуазии периода первоначального накопления склоняла некоторых современников, а затем и декабристов (В.И. Штейнгейль, Н.В. Басаргин) к снисходительной оценке деятельности Н.И. Трескина. Из двух зол, по мнению А.П. Щапова, нужно было выбирать меньшее. Хотя прямых доказательств о казнокрадстве и взяточничестве И.Б. Пестеля и Н.И. Трескина обнаружить не удалось, о том же, что их подчиненные не гнушались ничем, свидетельствует масса фактов. Однако главным пороком сибирской администрации было даже не это, а "упоение властью", стремление всем управлять, действуя угрозой и насилием.
Н.И. Трескину И.Б. Пестель отвел роль главного борца с купеческой фрондой. В отчете об управлении Иркутской губернией за 1806-1812 гг. Н.И. Трескин не жалел мрачных красок в описании сложившегося положения: ":Расстройство и совершенный хаос во всех частях губернского управления, несогласие и устарелая вражда между чиновниками и гражданами, разделившимися на партии, - утонченнейшее в многоразличных видах зло, неизъяснимое распутство - и вообще растление в нравах"252.. Уже традиционно звучали в отчете жалобы на "сибирский дух ябеды". Н.И. Трескин и И.Б. Пестель доносили царю об убыточной для казны купеческой монополии в закупках хлеба, о неповиновении иркутского городового магистрата и городской думы, их раздражало независимое положение иркутского купечества, чья гордость, по свидетельству И.Т. Калашникова, "нередко доходила до дерзости"253.. Удалось сфабриковать ряд дел (что было нетрудно - иркутские купцы не были безгрешными ангелами) против наиболее влиятельных представителей купечества. Городской голова М.К. Сибиряков и его тесть купец Н.П. Мыльников, как главные возмутители общественного спокойствия, были высланы соответственно в Нерчинск и Баргузин, а откупщик Передовщиков осужден "за обычные деяния откупщиков того времени: обсчитыванье казны, разбавку водой водки и прибавки к ней для крепости купороса, от которой умерло несколько человек"254.. Пострадало и несколько чиновников, попытавшихся вступиться за репрессированных купеческих тузов. На смену купеческой монополии пришла монополия чиновничья. Важной фигурой в системе местной администрации стали так называемые земские чиновники (исправники и земские заседатели), в руках которых концентрировалась вся полнота полицейской, судебной и хозяйственной власти в уезде.
О победе бюрократии свидетельствовало и повышение ее социальной роли в сибирском обществе. Если раньше, по сравнению с купцами, иркутское служилое сословие влачило жалкое существование ("загнанные, невольные орудия самовластия" - по определению И.Т. Калашникова), то теперь их положение стало заметно меняться. Сибиряк И.Т. Калашников рано почувствовал нарастающее предубеждение местных жителей к привлеченным льготами на службу чиновникам из Европейской России. Он вспоминал, "что земские были почти все приезжие, учившиеся в университетах, люди цивилизованные. Они свысока смотрели на уроженцев иркутских, и те сами чувствовали, что им равняться нельзя с этими великими людьми"255.. Если в оценке уровня образованности приезжих можно сомневаться, то нельзя не признать, что от пытливого взора современника не ускользнуло нараставшее отчуждение между сибирским обществом и бюрократией.
В установившемся чиновном всевластии, как полагал В.А. Ватин, было, по крайней мере, одно полезное следствие - снижение на некоторое время цен на хлеб и другие продукты питания256.. Впрочем, как оценивал подобный метод принудительных хлебозаготовок декабрист Г.С. Батеньков, это могло иметь лишь краткосрочный эффект257.. И.Б. Пестель же не преминул поставить себе в заслугу снижение цен, указывая на это как на главную причину враждебных настроений части купечества и связанных с ним сибирских чиновников. Но в желании сместить И.Б. Пестеля и Н.И. Трескина их противники также не останавливались ни перед чем, используя связи в министерствах, в Сенате, уделяя столичным чиновникам "значительную часть того, что приобретали в Сибири столь неправедным образом"258.. За купеческими жалобами о справедливости стоял еще и вполне понятный корыстный расчет. Добавим только, что с купеческой монополией в торговле и претензиями на власть в крае И.Б. Пестель и Н.И. Трескин боролись, совершенно не заботясь о законности своих действий.
На первых порах И.Б. Пестелю удавалось парировать купеческие доносы, к которым, видимо, центральные власти относились с известным предубеждением, порожденным подозрением сибиряков в "ябедничестве". Однако ситуация осложнилась новым противоборством, в которое вступили И.Б. Пестель и Н.И. Трескин. И на этот раз их противник был более опасен. Усиление генерал-губернаторской и губернаторской власти натолкнулось на сопротивление министерств в лице их губернских чиновников. Если генерал-губернаторская инструкция прямо указывала на необходимость борьбы с "ябедничеством", то права местной высшей власти в отношении к министерским органам в сибирских губерниях не были ясно обозначены. Все попытки И.Б. Пестеля получить давно обещанную новую инструкцию наталкивались на несогласие министра внутренних дел В.П. Кочубея. Со сменой последнего А.Б. Куракиным И.Б. Пестель поспешил в столицу, чтобы "настоятельно испрашивать перемены моей инструкции и права обращаться в важнейших случаях прямо к Государю". В автобиографии он откровенно писал о необходимости такого шага: ":Чтобы спасти себя на будущее время от одинаковой участи с моими несчастными предшественниками"259..
18 августа 1807 г. генерал-губернатор выехал из Иркутска, пробыв в Сибири всего 10 месяцев, чтобы больше туда не возвращаться, но еще в течение 12 лет управлять краем из Петербурга. По этому поводу А.И. Герцен заметил, "что и проконсулы живали в Риме"260.. В затянувшемся пребывании сибирского генерал-губернатора в столице империи был и свой резон. При сложившейся централизации власти, бесплодности многих представлений в министерства сибирскую политику удобнее всего оказывалось делать именно в Петербурге. Не добившись новой инструкции и не получив поддержки у министров, И.Б. Пестель нашел могущественных покровителей в лице А.А. Аракчеева и самого Александра I. Не чуждался он и весьма сомнительной протекции у фаворитки А.А. Аракчеева В.П. Пукаловой. Очевидно, это и позволило И.Б. Пестелю продержаться так долго на посту сибирского генерал-губернатора. По словам самого И.Б. Пестеля, император дал ему право личного обращения по всем сибирским делам. Он часто приглашался на обеды во дворец, был назначен в Сенат и Государственный совет, присутствовал при рассмотрении сибирских вопросов в Комитете министров, а в 1814 г., помимо всех прежних постов, в силу исключительного доверия императора, стал членом особого комитета по откупным делам. Ходили даже слухи, что его прочат в министры финансов.
Но собственно сибирские дела складывались для И.Б. Пестеля не столь благоприятно. Сибирь была взбудоражена рекрутскими наборами, волнениями в Забайкалье, в Тобольской губернии, на Колыванских казенных заводах, а в 1814 г. в Томске был раскрыт заговор ссыльных поляков261.. Огромную сложность представляла организация закупки хлеба для винокуренных заводов, армии и оказания продовольственной помощи в случае голода крестьянскому населению и северным народам Сибири. В связи с неурожаем в Иркутской губернии министр финансов в 1812 г. настаивал на передаче в его непосредственное управление винокуренных заводов262.. По существовавшему законодательству заготовка хлеба была поручена казенным экспедициям во главе с вице-губернаторами, подчинявшимися Министерству финансов, провиантским чиновникам военного ведомства и даже служащим учреждений путей сообщения. Таким образом, в организации хлебозаготовок сталкивались не всегда бескорыстные интересы чиновников целого ряда ведомств. Пользуясь тем, что И.Б. Пестель передал ему фактически генерал-губернаторские права, Н.И. Трескин потребовал от казенной экспедиции "безмолвного исполнения распоряжений губернатора". В защиту действий казенной экспедиции, которая, по словам Н.И. Трескина, отложилась "от всякой зависимости и уважения к начальнику губернии", выступил министр финансов Д.А. Гурьев263.. Дело разбиралось несколько лет, и И.Б. Пестель все это время не переставал обвинять казенную экспедицию и ее начальника вице-губернатора Левицкого в связи с откупщиками и даже в подрыве авторитета местной высшей власти, что может повлечь за собой "в столь отдаленном крае весьма вредные последствия безначалия"264..
Не менее сложно складывались отношения сибирского генерал-губернатора с местными представителями Военного и Морского министерств. Первые же попытки поставить их чиновников под местный генерал-губернаторский контроль вызвали недовольство со стороны столичного начальства. Вследствие донесения И.Б. Пестеля о злоупотреблениях провиантских чиновников при заготовлении хлеба для нужд войск Александр I включил в сферу непосредственного ведения генерал-губернатора всю организацию хлебозаготовок. Кроме того, генерал-губернатору было предоставлено право предавать суду провиантских чиновников, на которых, как писал В.И. Штейнгейль, открыли настоящие гонения, пока на все места не посадили своих265.. Были образованы три следственные комиссии, которые выдвинули обвинения против 112 человек266.. Расправу учинили по отношению к начальнику Тобольского провиантского депо генерал-майору Ф.Т. Куткину, который был посмертно оправдан уже в ходе ревизии М.М. Сперанского. Однако дело Ф.Т. Куткина не сводилось только к его истинному или мнимому лихоимству, в основе его лежала все та же борьба за власть. Один из современников описываемых событий сообщал биографу М.М. Сперанского М.А. Корфу, что Ф.Т. Куткин при генерал-губернаторе И. О. Селифонтове "имел большую силу" и намеревался сохранить свое влияние и при его преемнике. Но отношения с И.Б. Пестелем не сложились, и он начал везде жаловаться на действия генерал-губернатора, нелестно о нем отзываться, пререкаться, хвастаться покровительством в Петербурге и открыто заявлять, "что этот веник обмелится и будет голик; тогда мы возьмем его в руки"267.. Почувствовав, что дело клонится не в его пользу, Ф.Т. Куткин хотел покинуть Сибирь, но И.Б. Пестель, действуя через А.А. Аракчеева, вернул его в Тобольск, где и содержал до смерти под стражей268..
В открытый конфликт с И.Б. Пестелем вступил командующий войсками, расквартированными в Сибири, генерал-лейтенант Г.И. Глазенап. Неопределенность в субординации генерал-губернаторской и военной властей в крае породила затяжную вражду. С.Б. Броневский вспоминал, что И.Б. Пестель, хотя и имел чин тайного советника, но "по странному заблуждению к старому и заслуженному генерал-лейтенанту писал: "Милостивый Государь мой", в одну строку, что по тогдашнему обычаю имело вид повеления"269.. Г.И. Глазенап отвечал ему тем же и даже, как жаловался И.Б. Пестель А.А. Аракчееву: "Он объявил, что не обязан ни в чем слушаться, и не только не посылал мне никаких рапортов, но не принимал от меня никаких предписаний"270.. Более того, Г.И. Глазенап восстановил против сибирского генерал-губернатора военного министра М.Б. Барклая де Толли, и И.Б. Пестель приобрел еще одного сильного врага.
Столкновение И.Б. Пестеля с Г.И. Глазенапом достигло апогея, когда последнему поручили выяснить причины голода в Туруханском крае. Отправленный туда в 1817 г. обер-аудитор Камаев обнаружил чудовищные упущения томского губернатора Д.В. Илличевского в заготовке хлеба, что привело к голоду и даже к случаям людоедства. И.Б. Пестель вынужден был писать в Комитет министров пространные объяснения, выгораживая Илличевского и обвиняя Камаева в предвзятости. Он безапелляционно заявлял, что хлеба было достаточно, а "случившееся же между двух семейств остяков злодеяние (людоедство. - А.Р.) произошло единственно от зверской их жизни"271.. На этот раз Комитет министров принял объяснения И.Б. Пестеля, но настоятельно рекомендовал ему вернуться в Сибирь, чтобы лично наблюдать за управлением вверенного края272.. Еще 28 ноября 1812 г. Комитет министров в связи с запутанным делом о закупках хлеба в Иркутской губернии заключил, "что настоящее положение Сибири требует личного присутствия там генерал-губернатора", но И.Б. Пестель продолжал оставаться в Петербурге. В качестве причины своей задержки в столице он выставлял ожидание "пополнения инструкции". Комитет министров попытался найти компромиссное решение, предложил вместо генерал-губернатора направить в сибирские губернии "доверенную особу для исследования на месте" положения дел с заготовкой хлеба273..
Существовали у И.Б. Пестеля и его фактотума Н.И. Трескина серьезные разногласия и с представителями других ведомств. Был отрешен от должности и отдан под суд не унявшийся С.А. Горновский, которого И.Б. Пестель обвинял в потворстве Сибирякову, Мельникову и Передовщикову. Генерал-губернатор заключал, что Горновский есть "тайный предводитель иркутской беспокойной и недовольной новым партии"274.. Ходатайствовал И.Б. Пестель об удалении из Сибири и начальника X округа путей сообщения Ф.Ф. Риддера, обвиняя того в присвоении "не принадлежащей ему власти", и требовал "положить конец сим неустройствам, чувствительно обеспокаивающим губернское начальство"275.. Даже духовные власти жаловались своему начальству на притеснения Н.И. Трескина и его подчиненных. Чашу терпения иркутского епископа Михаила переполнило возмущение поступком нижнеудинского исправника Ф.Б. Лоскутова, который высек протоиерея Орлова. Епископ Михаил писал князю А.Н. Голицыну: "Хотя лично ничего не терплю от губернатора, но стражду ежедневно в растерзываемой как бы волками пастве своей, коей непрерывный вопль проницает и сквозь толстые стены архиерейского дома. Нечестие и бесстыдное притворство; дерзость и самонадеянность с деспотизмом; презрение к людям и страданиям их; выбор и отличие чиновников, деятельных только к разорению поселян, особливо бурят; система обогащать себя и во всем монополия - сии черты отличают здешнее правительство от внутренних губерний России"276..
Непрекращающиеся конфликты различных сибирских властей, жалобы на произвол чиновников стали известны столичному начальству, несмотря на все предосторожности, принятые И.Б. Пестелем и Н.И. Трескиным. 10 октября 1813 г. "для рассмотрения поступивших от Сибирского генерал-губернатора представлений по делам тамошнего края" Александр I повелел учредить особый комитет, известный под наименованием Комитета по делам Сибирского края. Появление среди высших государственных учреждений империи такого временного территориального комитета явилось отражением управленческого кризиса, когда Комитет министров оказался не в состоянии разобраться с массой конфликтных ситуаций, порожденных несогласованностью в деятельности министерств, генерал-губернаторов и губернаторов. Комитет по делам Сибирского края как бы открывал серию подобного рода вспомогательных региональных комитетов при Комитете министров277..
В состав нового комитета под председательством В.П. Кочубея (бывшим к тому времени и председателем Департамента законов Государственного совета) вошли, по оценке И.Б. Пестеля, его "величайшие враги": государственный контролер Б.Б. Кампенгаузен и управляющий делами иностранных исповеданий князь А.Н. Голицын. Впоследствии в комитете заседали А.С. Шишков и министр полиции А.Д. Балашев. Подозревал И.Б. Пестель в пристрастности к себе и начальника канцелярии Комитета Михайлова, который был якобы "подкуплен приверженцами Левицкого"278.. Комитет по делам Сибирского края организовывался при Комитете министров и должен был вносить в него свои решения. Собирался Комитет нерегулярно, по мере поступления дел, и просуществовал до 4 февраля 1819 г.279.. На его заседаниях рассматривались, помимо представлений сибирского генерал-губернатора, различного рода жалобы на действия местной администрации. Значительная часть заседаний Комитета была посвящена разногласиям между иркутским губернатором Н.И. Трескиным и вице-губернатором Левицким по поводу заготовки хлеба280..
И.Б. Пестель в противовес устремлениям министерств сохранить свою ведомственную автономию в регионах пытался подчинить генерал-губернаторской власти всех сибирских чиновников. В основе возникшего конфликта лежало противоречие отраслевого и территориального принципов управления, и порожденная этим неразбериха требовала найти способ объединить разрозненные местные учреждения. А так как И.Б. Пестелю было фактически отказано в разрешении этого вопроса официальным путем в новой инструкции, то он и предпринял энергичные меры к тому, чтобы реально поставить под свой контроль весь сибирский бюрократический аппарат. Это была своего рода попытка разрешить на региональном уровне проблему "объединенного правительства". В одной из записок к А.А. Аракчееву, которая может быть датирована не ранее 1810 г., он писал по этому поводу: "Трудно удержать благоустройство в той государственной части, которая управляется несколькими лицами. Точно так, как в частном быту, если в одном доме находится несколько хозяев, один от другого не зависящих, никогда почти не бывает доброго устройства. Управляемый мною Сибирский край, к несчастию, обретается точно в сем состоянии. Край сей не только по качеству населения своего и по отдаленности от верховного правительства, но даже по самому натуральному положению долженствует иметь единого главного правителя или хозяина (подчеркнуто в оригинале. - А.Р.), не подверженного опасению, чтобы частные тамошние правители или его помощники могли противопоставлять ему действия свои, а тем паче вовсе отделяться от целого"281.. Не случайно И.Б. Пестель активно поддерживал идею А.А. Аракчеева придать большее единство действиям министров путем усиления роли председателя Комитета министров. В 1816 г. и сам И.Б. Пестель представил записку, содержащую резкую критику организации министерской власти282..
Но карьера И.Б. Пестеля уже клонилась к закату. Слишком многих он сумел восстановить против себя. Комитет по делам сибирского края по настоянию министра финансов Гурьева оправдал Левицкого и вообще занял неблагожелательную позицию в отношении сибирского генерал-губернатора. В апреле 1817 г. Александр I хотел отдать под суд Сената томского губернатора Д.В. Илличевского, а вместо И.Б. Пестеля назначить генерал-губернатором его соперника Г.И. Глазенапа. Но и на этот раз Д.В. Илличевскому и И.Б. Пестелю при помощи А.А. Аракчеева удалось удержаться. И.Б. Пестель даже предпринял рискованный ход и потребовал полного оправдания, а также проведения ревизии Иркутской губернии, угрожая отставкой своей и Н.И. Трескина283.. Но подобный демарш не дал желаемого результата и не укрепил их позиций. Когда же до Иркутска докатились слухи, что ревизия может быть действительно назначена, то, как писал С.А. Горновский, Н.И. Трескин впал в "уныние и отчаяние"284.. Дальнейшая утрата доверия со стороны императора, охлаждение отношений с А.А. Аракчеевым, который к тому времени разошелся с Пукаловыми, сделали положение И.Б. Пестеля весьма шатким.
Довершили все, как считал сам И.Б. Пестель, очередные доносы С.А. Горновского, который просил назначить в Иркутскую губернию следственную комиссию с участием в ней иркутского совестного судьи и директора гимназии П.А. Словцова. Одним из условий успешного следствия Горновский считал удаление от должности, хотя бы временное, Н.И. Трескина285.. И.Б. Пестель вновь пытался оправдаться, выставляя С.А. Горновского в качестве доносчика и взяточника, заявляя, что в доносах последнего "одна ложь и ябеда". По мнению генерал-губернатора, поощрение доносчиков может привести к политически опасным последствиям. "С разрушением доверенности к начальству, - разъяснял он 8 июня 1818 г. в ответ на донос С.А. Горновского, - изнеможет сила его и чиновники, честию испытанные, любимые, так сказать, дети правительства, побегут от Сибири, как от моровой язвы, которая мертвит людей без различия"286..
Значительный интерес для понимания формирования нового подхода к административной политике самодержавия в Сибири представляют два документа: записка министра внутренних дел О.П. Козодавлева, которую он передал 24 октября 1818 г. управляющему делами Комитета министров и с которой ознакомился Александр I, и особое мнение председателя Комитета министров П.В. Лопухина. П.В. Лопухин, исходя из сложившейся практики контроля за местным управлением, предлагал направить с ревизией в Сибирь двух сенаторов и сверх того учредить специально для Сибири уголовный и гражданский департаменты Сената. "Сим средством, - считал Лопухин, - не только прекратились бы беспрерывные жалобы и доносы, в коих весьма трудно удостоверяться, но и генерал-губернатор Сибирский не имел бы нужды в исключительной инструкции"287.. Таким образом, председатель Комитета министров, хотя и понимал необходимость создания специального высшего органа для сибирских дел в центре, оставался на прежних унификаторских позициях в определении организации регионального управления.
Новый подход к сибирской политике, предлагавший учитывать не только местные особенности Сибири, но и существенно децентрализовать саму региональную систему власти, содержался в записке О.П. Козодавлева. Поддержанный министром юстиции П.В. Лопухиным, О.П. Козодавлев заявил, что направление сенаторов с ревизией в Сибирь не только неудобно, но и совершенно бесполезно. Он осудил безудержное стремление бесконтрольно усиливать местную власть, тогда как ее, наоборот, необходимо, не ослабляя, поставить под надзор. Для этого О.П. Козодавлев предлагал учредить в самой Сибири Верховный совет, частично из чиновников, назначаемых правительством, частью из членов, избираемых из сибирских жителей разных сословий. Председатель этого совета (генерал-губернатор) будет иметь преимущество только при равенстве голосов. Он может приостановить выполнение решения совета, но обязан об этом сообщить заинтересованному министру. Эти меры позволили бы поставить генерал-губернатора под двойной контроль, как со стороны совета, так и со стороны министерств. О.П. Козодавлев также предлагал, опираясь на опыт остзейских магистратов, усилить в Сибири городское самоуправление, что, по его мнению, принесло бы пользу торговле, промышленности и образованию. Затянувшуюся вражду между гражданскими и военными начальниками в записке предусматривалось прекратить весьма просто - "чтоб сибирским главным начальником был знатный чиновник военный, который бы управлял частию военною и гражданскою". В своем проекте О.П. Козодавлев не определял конкретных форм организации Верховного совета, предлагая дальнейшую разработку поручить особому комитету, куда бы вошли лица, знакомые не только с законодательством, но и с административной практикой управления сибирским краем288.. Однако ни предложения П.В. Лопухина, ни проект О.П. Козодавлева не были реализованы. На заседании Комитета министров 14 и 16 ноября 1818 г. при рассмотрении беспорядков в управлении Сибирью О.П. Козодавлев весьма категорично настаивал на отставке И.Б. Пестеля и назначении в Сибирь нового генерал-губернатора, очевидно, связывая с этим осуществление своего плана289..
Таким образом, на протяжении двух первых десятилетий XIX в. самодержавие постепенно приходило к пониманию, что недостатки заключаются не только в личных качествах высших сибирских администраторов, но и в самой сибирской управленческой системе. Этот вывод стал возможен в связи с выявившимися общими пороками местного управления Российской империи и напряженными поисками пересмотра всей региональной политики на началах деконцентрации и децентрализации. В проектах начала XIX в. можно обнаружить стремление разрешить противоречия между министерской и генерал-губернаторскими властями, установить более действенный контроль за местной администрацией, создать определенные противовесы личному началу в управлении со стороны коллегиальных учреждений, привлекая для этой цели выборный элемент, расширяя полномочия городского самоуправления.
Административная политика самодержавия в Сибири в начале XIX в. свидетельствует о разнонаправленности и противоречивости развития местного государственного аппарата, о поисках эффективной управленческой модели. Одновременно идут процессы централизации и деконцентрации бюрократического аппарата, правительственные круги пытаются отыскать оптимальное равновесие между этими основными началами государственного устройства, осторожно допуская возможность развития децентрализации власти. Противоречия местного управления, заложенные в несогласованных реформах второй половины XVIII - начала XIX вв., порождали кризисные ситуации, особенно ярко проявившиеся в специфических условиях Сибири.