Чтобы полнее представить задачи реформирования сибирского управления и условия их реализации, необходимо сделать несколько замечаний об общих направлениях административной политики самодержавия начала XIX в. Важным направлением государственной деятельности в первой трети XIX вв. явилась кодификация российского законодательства. Самодержавие пыталось не просто систематизировать разрозненные законодательные акты, но и внести в государственный строй новые принципы, провести правовую модернизацию аппарата управления290.. Для М.М. Сперанского, игравшего главную роль в кодификации законов, конституционные преобразования означали прежде всего желание подвести фундаментальную правовую основу под административную организацию, рационализировать процесс управления, осуществить разделение властей, законодательно регламентировать управленческие процедуры, сохранив при этом на всех уровнях единство власти. Важнейшими средствами борьбы с недостатками бюрократического аппарата представлялись четкие инструкции и рационально организованный унифицированный административный механизм. Самодержавие было озабочено поисками оптимального административно-территориального устройства империи, стремилось найти пути и способы реорганизации местного аппарата управления. В записке "О положении империи и мерах к пресечению беспорядков и введении лучшего устройства в разные отрасли, правительство составляющие" (1814 г.) В.П. Кочубей настаивал на необходимости издания инструкции генерал-губернаторам и губернаторам, указывал на повсеместную запутанность компетенций губернских правлений и казенных палат, что приводит к медленности делопроизводства и конфликтам между губернаторами и вице-губернаторами. Злоупотребления в нижних земских судах требовали также обратить внимание на реорганизацию уездного управления. В качестве же первоочередной меры В.П. Кочубей предлагал повсеместно назначить генерал-губернаторов, "дабы установить в губерниях единство начальства"291.. Все громче раздавались голоса в защиту самостоятельности губернаторов, усиления их власти в губерниях. Указом 30 октября 1816 г. (ПСЗ-I. № 26493) Александр I запретил директорам министерских департаментов требовать объяснений от губернаторов. Укреплялась связь между монархом и губернаторами. Кроме ежегодных всеподданнейших отчетов, губернаторы обязывались через каждые три месяца доводить до монарха сведения о делах, которые не получили разрешения в министерствах292..
В правительственных кругах в эти годы появляются проекты, предусматривающие децентрализацию местного управления. В 1816 г. был составлен проект учреждения наместничеств в России. Предложения о децентрализации управления высказывал в 1819 г. государственный контролер Б.Б. Кампенгаузен293.. Разделение империи на 12 наместничеств предусматривалось проектом "Российской уставной грамоты", который готовился в 1818-1820-х гг. В связи с этим конституционным проектом стоит "эксперимент" с созданием в 1819г. генерал-губернаторства с центром в Воронеже. При генерал-губернаторе планировалось создать совещательный совет, дать генерал-губернатору особую инструкцию. В отличие от екатерининских генерал-губернаторов и наместников планируемое высшее местное начальство должно было стоять во главе больших административных групп (4-5 губерний) и заниматься не мелочными делами текущего управления, а наиболее важными и надзирать за деятельностью органов власти на местах. Модель государь - Государственный совет, министр - совет министра переносилась и на местное управление. Самодержавие стремилось создать сильную административную власть на местах, поставить наместника (генерал-губернатора) в один ранговый ряд в бюрократической иерархии с министром.
В 1821 г. во "Введении к наместническому (областному) учреждению" М.М. Сперанский разъяснял, что нужно найти способы приспособить министерскую систему к местному управлению. Он считал, что генерал-губернаторы должны стать, как и министры, членами Комитета министров и Первого департамента Сената. Наместническое (генерал-губернаторское) управление, таким образом, явилось бы в виде министерства, действующего на месте294.. Чтобы добиться лучшей координации действий местной высшей власти и власти министерской, предполагалось, что в наместническом совете пять из шести членов будут избираться министрами и заведовать соответствующими отраслями управления295.. Что касается губернского управления, то в 1809 г. М.М. Сперанский высказывался за упрощение губернской администрации, придание единства в ее действиях и создание совещательных и контролирующих органов, включающих выборных представителей296.. Но вернувшись из Сибири, оставаясь приверженцем идеи создания губернских советов (хотя бы в виде "Общего присутствия губернского правления и казенной палаты" под председательством губернатора) в качестве органов, объединяющих и контролирующих местную администрацию, он отказывается от введения выборного начала в местное управление297..
Помимо общих тенденций в административной политике были и конкретные причины, вызвавшие ревизию М.М. Сперанского. Царизм должен был как-то реагировать на непрекращающийся поток жалоб о злоупотреблениях сибирских чиновников. Безнаказанность местной администрации подрывала в глазах населения авторитет самодержавной власти, что было чревато социальными конфликтами. "Темные поборы", взяточничество, казнокрадство, административный произвол снижали податные возможности сибирского населения, что наносило ощутимый ущерб фискальным интересам царизма. В недостатках управления видели одну из главных причин растущей недоимочности населения Сибири298.. Ревизия должна была выявить новые возможности повышения доходности края, успокоить население и водворить новый порядок в местном государственном аппарате.
Ревизия Сибири, одновременно с назначением генерал-губернатором, была поручена указом 22 марта 1819 г. М.М. Сперанскому, находившемуся в опале и занимавшему скромный пост пензенского губернатора. Вместе с царским рескриптом 31 марта с фельдъегерем М.М. Сперанскому были доставлены в Пензу письма (частное и официальное) гр. А.А. Аракчеева, выписка из положения Комитета по делам Сибирского края, инструкция для ревизии и еще ряд бумаг299.. Однако имеет смысл обратить особое внимание на некоторые моменты, проливающие свет на административную политику самодержавия в Сибири в первой половине XIX в.
М.М. Сперанский принял назначение в Сибирь без энтузиазма: "Что я ни делал, чтоб избежать Сибири, - писал он А.А. Столыпину, - и никак не избежал"300.. Но поездка в Сибирь открывала путь к возвращению в Петербург. Поручение М.М. Сперанскому обозреть сибирское управление многие государственные деятели восприняли благоприятно. В.П. Кочубей надеялся, что это приведет не только к исправлению каких-либо мелочей, но и к созданию общего плана преобразования сибирского управления301.. О.П. Козодавлев представил М.М. Сперанскому свое мнение о мерах по реформированию сибирского управления и снабдил в качестве теоретического пособия книгой Д. Прадта "О колониях"302.. В письме О.П. Козодавлев специально пояснял: "Я не все сказал в сем мнении, что бы хотел сказать; я враг самовластия, а особливо пашинского, люблю муниципальное правление, магистраты и прочее сему подобное". Вспоминая спор в Комитете министров, он как бы добавлял новые аргументы: "Князь Лопухин в голосе своем полагает Сенат; но я до коронных чиновников по губерниям не большой охотник: они только подкрепляют таканием самовластие местных начальников. Лучше, кажется, выборные, коих интерес собственный привязывает к интересу земли"303..
Хотя М.М. Сперанский и был назначен генерал-губернатором, но его пребывание в крае было оговорено как временное - год-полтора. Получив назначение, он отчетливо сознавал, что управлять Сибирью при существующем порядке вещей невозможно. "Как вы могли себе представить, - писал М.М. Сперанский 13 мая 1819 г. А.А. Столыпину, - что я пущусь управлять Сибирью, коею никто и никогда управить не мог?"304.. Впрочем, и само царское правительство пришло к пониманию, что улучшение не наступит без изменения системы управления. Александр I предписал М.М. Сперанскому наряду с ревизией "сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края и сделать оному начертание на бумаге"305..
М.М. Сперанский воплощал в себе идеальный тип бюрократа-реформатора, основные черты которого подметил еще С.М. Середонин: "своеобразная универсальность, энциклопедичность, гибкость характера и ума, удивительная работоспособность и самоуверенность"306.. Оказавшись в Пензе губернатором, он смог сверх своих значительных теоретических познаний приобрести практический опыт местного управления, на себе почувствовать все пороки губернской администрации. Здесь у М.М. Сперанского созрел свой подход к реформированию местного управления. В лучшем устройстве губернских учреждений ему виделся способ улучшить управление в стране в целом, предварить административными преобразованиями реформы политические, дабы избежать серьезных потрясений. "Словом, - считал он, - добрая администрация есть первый шаг, а в администрации правила и учреждения занимают первое место; выбор и наряд исполнителей - второе; следовательно, начинать с них есть начинать дело с конца"307..
Как бы предвосхищая свои ближайшие действия в Сибири, М.М. Сперанский, писал еще 21 мая 1818 г. А.А. Столыпину о необходимости прежде назначения генерал-губернатора дать этому лицу поручение на правах сенатора-ревизора познакомиться с краем, изучить его, а затем уж - представить свои соображения верховной власти. "Сие было бы, - заключал он, - средством начать исправление с истинных его оснований. В полгода сим образом более можно было сделать истинного добра, нежели в целый век работы отрывочной и случайной; из чего можно бы было вывести самое благотворное и обширное учреждение"308.. Этим сибирская ревизия М.М. Сперанского существенно отличалась от многочисленных сенаторских ревизий, направленных на выявление и устранение недостатков и злоупотреблений, а не на перестройку самой системы управления.
Отличалась ревизия М.М. Сперанского и хорошей организацией. Основная работа была сосредоточена в канцелярии сибирского генерал-губернатора, куда М.М. Сперанскому удалось привлечь несколько талантливых сотрудников (в их числе был и будущий декабрист Г.С. Батеньков). Канцелярия разделялась на четыре отделения, в которых дела распределялись по отраслевому принципу: I отделение занималось делами по Министерствам полиции и юстиции; II отделение - по Министерству финансов; III отделение - по Министерствам внутренних дел, духовных дел и народного просвещения, а также иностранных дел; IV отделение - по Военному министерству309.. Однако общий состав чиновников оставался неудовлетворительным. М.М. Сперанский жаловался, что не может даже "составить своей канцелярии" и должен довольствоваться теми сотрудниками, которых в основном подыскал в Сибири. Значительную часть работы ему пришлось проделать самому. Он зачастую не мог положиться на своих подчиненных не только по их неспособности ("кому у меня писать, когда и переписать даже некому"), но и по враждебности некоторых из них, объясняемой приверженностью к прежнему сибирскому правлению310..
М.М. Сперанский лично объехал большую часть Сибири, посетил кроме губернских городов Омск, Верхнеудинск, Кяхту, Семипалатинск и др. Для расследования наиболее сложных и запутанных дел в отдельных местностях были учреждены специальные комиссии: Нижнеудинская, Верхнеудинская, Иркутская. Специальные чиновники были отправлены с ревизией в Нарым, Туруханск и Киренский уезд, были подготовлены записки о состоянии дел в Охотско-Камчатском крае. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Но решимость карать виновных у М.М. Сперанского улетучивалась по мере продвижения на восток. В.И. Вагин отмечал, что "жалоб на лихоимство было так много, а законы против него так жестоки, что М.М. Сперанский решился исключить слово взятки из сибирской ревизии"311.. Основная масса злоупотреблений оказалась связана с заготовкой хлеба, распределением земских и волостных повинностей, податей, ясака, управлением торговлей и промышленностью. В итоге - два губернатора (томский и иркутский) и 48 чиновников были отданы под суд, 681 человек оказались замешанными в противозаконных действиях (в том числе 174 чиновника и 256 "инородческих начальника"). Сумма взысканий простиралась до трех миллионов рублей. И.Б. Пестеля же обвинили лишь в том, что он, находясь в Петербурге, передоверил управление своим подчиненным, и поэтому ограничились удалением его от службы.
Очевидно, что в действительности количество чиновников, попавших в поле зрения ревизоров, было значительно больше. Об этом свидетельствовал и сам М.М. Сперанский: ":Кроме самых решительных и вопиющих случаев удерживаюсь я обвиняемых отдаванием под суд, ограничиваясь их удалением, да и тогда только, когда есть возможность их заменить. Но возможность сия весьма редка, ибо здесь вопрос не в выборе людей честных или способных, но в положительном и совершенном недостатке даже и посредственных, даже и людей неспособных"312.. Это была одна причина снисходительности М.М. Сперанского. Другая причина заключалась в необходимости учитывать наличие у И.Б. Пестеля и Н.И. Трескина могущественных покровителей. Поле для проведения ревизии и реформирования ограничивалось не только возможностями самой Сибири, но и необходимостью учитывать настроения в петербургских сановных сферах. Это заставляло М.М. Сперанского быть чрезвычайно осторожным.
Третья, и наиболее важная, причина заключалась в том, что основу выявленных злоупотреблений М.М. Сперанский видел не только в личных недостатках тех или иных представителей сибирской администрации, но и в несоответствии образа управления условиям Сибири. Н.М. Ядринцев отмечал, что "с высоты государственной точки зрения" М.М. Сперанский определил управление И.Б. Пестеля "как часть предшествовавшей системы"313.. Непосредственное знакомство с краем укрепило М.М. Сперанского в мысли, что "различие между Сибирью и внутренними губерниями столь велико, что никакое учреждение, для сих губерний изданное, не может быть свойственно Сибири без значительных изъятий и применений"314.. Недостатки, заложенные в самом "Учреждении о губерниях" 1775 г., считал он, в Сибири усиливались отсутствием дворянства, большими расстояниями, малочисленностью населения, недостатком чиновников и отсутствием действенного надзора за администрацией315.. В отчете о ревизии специально подчеркивалась необходимость установления законности в сибирском управлении, четкой организации государственного механизма.
Уже к январю 1820 г. (а прибыл он в Сибирь в мае 1819 г.) М.М. Сперанский посчитал свою миссию выполненной и доложил царю, что ему "делать в Сибири совершенно нечего. Управлять ею невозможно; к сему надобны люди и другой порядок"316.. Несмотря на это, он пробыл в Сибири еще год.
По возвращении М.М. Сперанского в Петербург для рассмотрения его отчета и плана реформ 21 июня 1821 г был создан I Сибирский комитет317.. Учреждение такого комитета не было принципиально новым явлением в законодательной и административной практике царизма. В этом можно видеть отчасти возврат к опыту Сибирского приказа. Существовала объективная потребность иметь высший орган, который бы смог не только объединить управление Сибирью, но и разгрузить другие высшие государственные учреждения. Однако I Сибирский комитет имел отличия от своего непосредственного предшественника - Комитета по делам Сибирского края. Более стабильный состав членов, длительное существование, своя канцелярия, а самое главное - широкие полномочия. Имел он и большую автономность по отношению к Комитету министров, который был его прототипом. Не случайно, в отличие от Сибирского комитета, Комитет министров называли "Большим комитетом".
На заседании 3 ноября 1821 г. были конкретизированы функции Сибирского комитета: "1) Подробное рассмотрение общего и частных предположений по предмету устройства Сибирского края. 2) Постепенное введение оных в действие по мере соображения и начертания приличных к тому правил. 3) Рассмотрение новых мер, от местных управителей представляемых. 4) Разрешение затруднений, которые может встретить местное управление при введении новых положений и руководство оного в высшем отношении на основании принятых начал"318.. По всем этим вопросам сибирские генерал-губернаторы должны обращаться непосредственно в Комитет, но в ходе обычного управления сохранялся общий порядок отношений с министерствами. Комитет мог осуществлять координационные функции при определении правительственной политики по отношению к Сибири, ускоряя рассмотрение сибирских дел и в какой-то мере объединяя действия разрозненных ведомств и сибирских генерал-губернаторов. Сибирский комитет не имел регулярных заседаний и собирался по мере накопления дел. Его положения поступали на утверждение прямо к царю, минуя другие инстанции. I Сибирский комитет действовал до 1838 г. и занимался не только обсуждением реформ, их реализацией, но и многочисленными вопросами текущего управления. В период своего существования он наряду с Азиатским комитетом являлся высшим государственным учреждением для всего азиатского региона империи. Однако полностью сосредоточить в Сибирском комитете высшее руководство краем не удалось, с ним успешно конкурировали Государственный совет, Сенат, Комитет министров, III отделение Собственной е. и. в. канцелярии и даже министерства.
При учреждении I Сибирского комитета его председателем был назначен министр внутренних дел В.П. Кочубей, с давних пор покровительствовавший М.М. Сперанскому. В первый состав комитета вошли также: министр финансов Д.А. Гурьев, министр народного просвещения и духовных дел А.Н. Голицын, государственный контролер Б.Б. Кампенгаузен, А.А. Аракчеев и М.М. Сперанский. Примечательно, что с тремя из них (В.П. Кочубеем, А.Н. Голицыным и А.А. Аракчеевым) М.М. Сперанский, находясь в Сибири, состоял в переписке. С 1823 по 1826 гг. председателем был А.А. Аракчеев, а впоследствии этот пост занимал один из старших в чине из членов Комитета. В 1828-1838 гг. председательствовал князь А.Н. Голицын. Состав членов изменялся, в разные годы в нем заседали: начальник Главного штаба И.И. Дибич, министры внутренних дел В.С. Ланской, А.А. Закревский, Д.Н. Блудов, военный министр А.И. Чернышев, шеф жандармов А.Х. Бенкендорф и др.319 Управляющим делами комитета был сначала Г.С. Батеньков, а затем с 1826 г. А.П. Величко. В первый период деятельности комитета особенно сильно ощущалось влияние А.А. Аракчеева. Батеньков служил под началом А.А. Аракчеева еще и в Отдельном корпусе военных поселений, а сама канцелярия Сибирского комитета некоторое время помещалась в казармах штаба "поселенного графа Аракчеева полка"320..
Заручившись поддержкой А.Н. Голицына и В.П. Кочубея, а самое важное - А.А. Аракчеева, М.М. Сперанскому удалось быстро провести через Сибирский комитет свои реформаторские проекты. В день рождения А.А. Аракчеева (23 сентября) М.М. Сперанский отправил ему "вместо дара" только что отпечатанное "Сибирское учреждение" со словами благодарности: "Уверен, что вам приятно будет взглянуть, в свободные минуты, на дело, которое вам большею частию обязано успешным его движением и совершением"321.. За короткий срок (с 28 июля 1821 г. по 19 мая 1822 г.)322 в Сибирском комитете был рассмотрен целый пакет законодательных актов. Всего 22 июля 1822 г. было утверждено царем 10 законов, составивших особое "Сибирское учреждение" ("Учреждение для управления сибирских губерний", "Устав об управлении инородцами", 2Устав об управлении киргиз-кайсаков", "Устав о ссыльных", "Устав об этапах", "Устав о сухопутных сообщениях", "Устав о городовых казаках", "Положение о земских повинностях", "Положение о хлебных запасах", "Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами")323..
Обсуждение законопроектов, подготовленных М.М. Сперанским и его сотрудниками, почти не встретило оппозиции в Сибирском комитете. Исключение составила лишь разработка вопросов, связанных с порядком управления на Алтае. Местное управление Колывано-Воскресенского (с 1834 г. Алтайского) горного округа находилось в ведении Кабинета его императорского величества и было поручено его канцелярии во главе с начальником горных заводов. Приписное крестьянство находилось в двойной административной зависимости: кроме власти горных чиновников, на него распространялась по суду о тяжких преступлениях и по платежу казенных податей власть томского губернского начальства. М.М. Сперанский предлагал сблизить положение приписных крестьян с государственными, передав их в ведение по суду и полиции из кабинетского в общегражданское ведомство. Это привело бы к разрушению административной обособленности горного округа и превращению его в органическую часть Томской губернии. Но данное предложение провести через Сибирский комитет М.М. Сперанскому не удалось. Было принято компромиссное решение - соединить должности томского губернатора и начальника горных заводов в одном лице. Кабинету удалось сохранить свое преимущественное положение, оставив за собой право представлять кандидата на этот пост из генералов корпуса горных инженеров. При таком порядке неизбежно томский губернатор должен был больше внимания уделять горным заводам, чем всем прочим нуждам губернии. По судебным и полицейским делам приписные крестьяне были подчинены губернскому, окружному и волостному управлению, но заводские повинности и хозяйственное управление осталось в руках горного начальства. В ведении горного начальства сохранялись: сбор податей, земские повинности, рекрутская повинность, продовольственная часть (ПСЗ-I. № 29124)324..
В 1828 г. для управления Колывано-Воскресенскими заводами учреждались подчиненные Кабинету горное правление в Барнауле и сеть горных контор на территории округа (ПСЗ-II. № 1960). М.М. Сперанский в Сибирском комитете вновь решительно возражал против этого, выдвигая в качестве основных аргументов две причины. Во-первых, образование особого горного округа ":производит сбивчивость во всех понятиях о управлении: ибо сие значило бы учреждать губернию в губернии: что очевидно подвержено бесчисленным неудобствам". Во-вторых, - доказывал М.М. Сперанский, - нельзя соединять хозяйственные дела с управлением приписными крестьянами, отдавая их фактически "в полную зависимость от горного начальства, даже по делам суда и полиции"325.. Так оно впоследствии и произошло. Двойственность в управлении приписными крестьянами Алтая оказалась номинальной: горной администрации через земских управителей, депутатов по делам приписных крестьян, пользуясь поддержкой главного начальника горных заводов, который был одновременно и томским губернатором, удалось свести к минимуму влияние в управлении общегражданских учреждений. Возникала даже идея изъятия этой территории из состава Томской губернии и образования особой горной области. Схожее положение в управлении устанавливалась и в Нерчинском горном округе. И там в 1844 г. генерал-губернатор В.Я. Руперт в связи с развитием золотопромышленности предлагал установить особый административный статус для Нерчинского горного округа326.. В 1830 г. алтайские и нерчинские горные заводы перешли в ведение Министерства финансов, но в начале 1850-х гг., после того как за счет казны их положение несколько выправилось, восстановили прежнее управление Кабинета. Ликвидировать административную обособленность горных округов М.М. Сперанскому не удалось, хотя нерчинские заводы и приписанное к ним население уже с 1830 г. находились в главном местном управлении генерал-губернатора Восточной Сибири, а затем, в 1851 г., приписных крестьян здесь перевели в казачье сословие327..
В соответствии с реформой 1822 г. произошло административное разделение Сибири на два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, административными центрами которых стали соответственно Тобольск и Иркутск. Фактически Сперанский произвел разделение Сибири на две части - Западную и Восточную. При этом он основывался на естественной границе края, проходящей по Енисею, на которую и ранее указывали известные российские географы-путешественники Паллас и Гмелин.
В состав Западно-Сибирского генерал-губернаторства были включены Тобольская, Томская губернии и Омская область. К Восточно-Сибирскому генерал-губернаторству отнесли Иркутскую и Енисейскую губернии, Якутскую область, Охотское и Камчатское приморские и Троицко-Савское пограничное управления. В Енисейскую губернию с центром в Красноярске были включены уезды, выделенные из состава Томской и Иркутской губерний. 328
Отныне в край посылались два генерал-губернатора. По этому поводу Сперанский справедливо отмечал, что с подобным разделением "соединяются все удобства" управления огромным сибирским краем.
В соответствии с "Учреждением" устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия края. Губернии и области делились на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. В результате была создана четырехуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное.
Высший уровень - Главное управление - составляли генерал-губернатор и возглавляемый им совет. Проводимая реформа имела ряд существенных особенностей. Одной из них явилось учреждение в обоих генерал-губернаторствах советов на всех уровнях управления. Следует заметить, что это было новшеством не только в сибирской, но и в общероссийской административной практике. Главная задача, которая стояла перед Сперанским как основным разработчиком сибирской реформы, заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании такой системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать прежде всего органом надзора.
По мысли Сперанского, именно советы могли стать той структурой, которая бы ограничила произвол высших сибирских начальников. Современники реформы высоко оценили новшество: советы "принесли огромную пользу; идея их была хороша. Они именно ограничивали произвол губернаторов". Между тем практика показала, что надежды реформатора оказались напрасными, поскольку сохранялась традиционная ситуация, при которой генерал-губернатор обладал всей полнотой власти в регионе. Не случайно местные жители называли его "господин главный начальник".
Одной из причин сложившейся ситуации был неудачный принцип комплектования совета. В совет входило шесть чиновников, половина (!) которых назначалась по представлению (т.е. фактически по выбору) самого генерал-губернатора. Совершенно очевидно, что эти члены совета даже не пытались ограничивать генерал-губернатора, оказывали ему всяческую поддержку и крайне редко высказывали свое несогласие с мнением "главного начальника", дабы не лишиться своей должности, потому что "всякий дорожит своим местом и зависящей от него довольной жизнью". Вследствие этого власть генерал-губернатора только внешне была ограничена советом; фактически же "все дела решались по его (генерал-губернатора. - Авт.) произволу. В журнал совета обыкновенно вносились и подписывались только его приказания".
По этому поводу один из иркутян заметил, что "Сперанский был либерал; он думал, что члены советов будут самостоятельны. Между тем они попали в служебную зависимость, а следовательно, не могли уже быть самостоятельны" 329.. Заметим, что впоследствии именно советы стали объектом жесточайшей критики со стороны преемников Сперанского на посту генерал-губернаторов края. Прежде всего высшие сибирские чиновники видели в них учреждение, которое только усиливает бюрократию и волокиту при решении дел.
Совет Главного управления учреждался под председательством генерал-губернатора. Состоял он, как уже указывалось, из шести советников, трое из которых "яко производители дел" назначались по рекомендации генерал-губернатора, и трое по "представлению" министерств (внутренних дел, юстиции и финансов) и утверждались императором. В случае недостатка последних предусматривалась возможность включения в состав совета гражданского губернатора, председателей губернских мест (губернского правления, казенной палаты и суда) и губернского прокурора330..
В соответствии с "Учреждением" 1822 г. именно эти "члены совета от министров должны были быть противовесом генерал-губернаторской власти, т.е. не допускать ее до произвола; на самом же деле выходило, что эти противовесы были покорными слугами власти, а если кто вздумал высказывать мнения, неугодные генерал-губернатору, такого смельчака убирали с места"331..
Главное управление должно было контролировать деятельность местной администрации. При этом надзор имел двойственный характер: часть дел являлись прерогативой исключительно генерал-губернатора, другие же должны быть предварительно обсуждены и "уважены в совете", и только затем утверждены "главным начальником" края. В компетенцию совета входили три категории дел: надзор и ревизия губернских учреждений, судебные споры - случаи несогласия гражданского губернатора с решением губернских судов и вопросы, касающиеся хозяйственной жизни генерал-губернаторства.
Таким образом, сферу влияния генерал-губернатора составляли наиболее важные вопросы управления, надзор за деятельностью местных управлений путем ревизии их дел, назначение и увольнение чиновников, а также представление к наградам и пр.332 Между тем последнее обстоятельство вызывало крайнюю озабоченность со стороны местных чиновников. В том, что генерал-губернатор на совершенно законных основаниях, исключительно по собственному усмотрению (т.е. желанию), мог сменять и "смещать в канцелярское звание даже высших местных чиновников, например, советников", они видели "особенно широкий произвол"333..
По аналогичной схеме были организованы губернское и окружное управления. Фактически они являлись прямым проецированием Главного управления на соответствующие уровни.
По этому поводу Нижнеудинский исправник М. Геденштром высказался достаточно презрительно, назвав "жалкими сколками с главного управления" губернатора и окружного начальника "со своими советами", язвительно отметив, что "должность исправника была важнее и выгоднее, нежели окружного начальника"334..
Второй уровень управления, которым являлось губернское, - разделялось по "Учреждению для управления Сибирских губерний" на общее и частное. Общее губернское управление составляли гражданский губернатор и совет под его председательством. В состав совета входили председатели губернского правления, казенной палаты, губернского суда и губернский прокурор335..
Основной задачей общего губернского управления являлся надзор за местной администрацией. Для губернского управления (как и для Главного управления) надзор был двояким: часть дел находилась в компетенции непосредственно гражданского губернатора, другие же нуждались в предварительном обсуждении губернского совета.
Контроль за функционированием местной (губернской, областной и окружной) администрации губернатор осуществлял через личное обозрение всех местных управлений и ревизии их дел. В исключительной власти губернатора было назначение и увольнение чиновников, утверждение членов дум, городового суда, ратуш, волостных голов, а также представление к наградам. Гражданскому губернатору был также позволен пересмотр уголовных дел, что фактически означало легитимность вмешательства администрации в судопроизводство.
Как и Совет Главного управления, губернский совет имел статус лишь законосовещательного органа и никаким образом не мог ограничить личную власть губернатора. Губернский совет выполнял те же функции, что и Совет Главного управления, только в масштабе губернии, а именно: надзор и ревизия дел в подчиненных местных (окружных, волостных) управлениях, рассмотрение жалоб на нарушение судебной процедуры и хозяйственные дела губернии336..
Частное (т.е. отраслевое) губернское управление состояло из губернского правления (дела полиции), казенной палаты (хозяйственные дела) и губернского суда (гражданские и уголовные дела).
Губернское правление составляли председатель и четыре советника, причем каждый из них имел "свою определенную часть дел".
В ведении губернского правления находились административно-полицейские и хозяйственные вопросы, в соответствии с которыми все дела губернского правления разделялись на четыре отделения, одно из которых составляло экспедицию о ссыльных. При губернском правлении, согласно штатному расписанию, состояли приказ общественного призрения, архитекторская часть, типография, медицинская управа и канцелярия, где сосредоточивалось делопроизводство и архив337..
Казенная палата состояла из председателя и "положенного в штате числа советников". Основными функциями палаты были хозяйственно-финансовые вопросы: управление государственными имуществами, распределение земель, межевание (хозяйство); сбор и распределение налогов и различных сборов (движение казенных сумм); ревизия всех счетов, составление годовых отчетов "о доходах и расходах по губернии" (контроль). При палате состояли рекрутское присутствие, землемерная и механическая части, канцелярия и архив.
Губернский суд состоял из председателя и четырех советников. Суд рассматривал как гражданские, так и уголовные дела.
Прокурорский надзор в губернии осуществлял губернский прокурор и назначенные ему в помощь два губернских стряпчих (соответственно по гражданским и уголовным делам), замечания которых "по неправильному или медленному производству дел в местах областных и окружных" рассматривал губернский совет.
Суд и прокурорский надзор в Сибири были подотчетны администрации. Приговоры по судебным делам утверждал губернатор, и в случае его несогласия с решением губернского суда пересмотр дел осуществлялся Советом Главного управления.
Третьей степенью управления являлось окружное. В первой четверти XIX в. уезды в Сибири были переименованы в округа. "Учреждением" Сперанского Иркутская губерния была разделена на пять округов: Иркутский, Ниждеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский и Киренский. Заметим, что сибирские округа существенно различались по количеству проживающих в них людей. Безусловно, имперское правительство вынуждено было учитывать подобные обстоятельства при разработке и реализации своей административной программы в сибирском регионе. Поэтому территориально-демографический фактор учитывался при создании "Сибирского учреждения" М. Сперанского. В зависимости от количества проживающего населения округа и города подразделялись на три типа: малолюдные, средние и многолюдные. Набор административных учреждений в том или ином округе или городе напрямую зависел от количества народонаселения в нем (полный набор полагался в многолюдных, в средних и малолюдных он был значительно сокращен).
Таким образом, общее и частное управления полагались лишь в многолюдных округах (таковыми являлись Нижнеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский), в средних округах (Иркутский, Киренский) предусматривалось частное управление, а в малолюдных все управление сосредоточивалось в руках земского исправника.
В состав общего окружного управления входили окружной начальник и окружной совет, состоящий из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного казначея, стряпчего и городского главы, если в городе была дума.
Основной функцией общего окружного управления был надзор за деятельностью местной (окружной, городской и волостной) администрации, назначение и увольнение "канцелярских чинов", представление к наградам и пр.
Частное окружное управление состояло из окружного суда (по судебным гражданским и уголовным делам) и окружного казенного управления (по хозяйственным делам).
В состав окружного суда входили окружной судья, два или три заседателя, в зависимости от населения округа, и окружной стряпчий. Суд рассматривал гражданские и уголовные дела. Исключение составляли лишь дела о злоупотреблениях служебным положением, которые слушались в губернском суде. Земский суд состоял из земского начальника "яко председателя" и двух (порой трех или четырех) заседателей, в зависимости от населенности и площади округа. Суд осуществлял надзор за крестьянским самоуправлением, информировал население округа об указах и постановлениях властей, принимал "меры в случае повальных болезней и скотских падежей", контролировал состояние хлебных, соляных и винных магазинов.
Поскольку в рассматриваемый нами период Сибирь оставалась местом массовой ссылки, постольку важной и специфической особенностью сибирских земских судов был надзор за ссыльными: "распределение ссыльных по их назначению, надзор в их провожании и водворении". Казенное управление составляли казначей и два смотрителя: питейной и соляной продажи. Ежемесячно они проводили ревизии казначейства, винной и соляной частей. Казначейство осуществляло мелкие финансовые функции, например, сбор различного рода доходов, взыскание недоимок по решению городского управления и земского суда, а также сборы за гербовую вексельную бумагу и паспорта338..
Как было сказано выше, все управление в малолюдных округах сосредоточивалось в руках земского исправника, который должен был осуществлять общий надзор "по делам полиции, продовольствия и казенных податей". Исправник подчинялся окружному совету (если таковой существовал в смежном округе) и действовал по его указаниям.
В отдаленных округах, вследствие трудности сообщения с ними, учреждались особенные отделения. Ведал отделением один из земских заседателей, "который имел там свое пребывание" и именовался отдельным заседателем. Функции его ограничивались "местной полицией и сбором ясака" с тех ясачных, что вносили его не в городе, а в округе339..
Заключительная степень - городское управление. В зависимости от проживающего в них населения, "Сибирское учреждение" разделяло города на три категории: многолюдные, средние и малолюдные. В связи с этим делением городское управление, "единообразное в главных началах", имело свои особенности для каждой из категорий городов.
В многолюдных городах (например, в Иркутске) городское управление состояло из полиции, хозяйственного управления и городского суда.
Городскую полицию образовывали городничий и городская управа, которая разделялась на общую (городничий и частные приставы) и частную (частный пристав и надзиратели кварталов). Сюда же входили медицинская и строительная части.
Хозяйственное управление в городе осуществляла дума, в состав которой входили городской голова и два (порой три или четыре) гласных - в зависимости от величины города.
Общее присутствие городского суда (магистрата) составляли городской судья и два выборных заседателя. Городской суд являлся первой степенью гражданского и уголовного суда для купеческого и мещанского сословий340..
Управление средних городов (Нерчинска, Верхнеудинска, Троицкосавска) заключалось лишь в полицейском управлении во главе с городничим. Сюда же входила частная управа - городничий и квартальные надзиратели и медицинская часть. Хозяйственным управлением и судом в таких городах ведала ратуша в составе городского судьи, двух заседателей и трех кандидатов "на случай их отсутствия".
В малолюдных городах (Нижнеудинске, Киренске, Селенгинске и Баргузинске) управление осуществляли только городничий (полиция), а также городские старосты и словесный суд (хозяйственное управление и суд). Гражданские и уголовные дела передавались на рассмотрение окружного суда341..
Проект "Учреждения для управления Сибирских губерний" М.М. Сперанского был утвержден императором Александром I 22 июля 1822 г.
Важной составной частью сибирской реформы М.М. Сперанского стал "Устав об управлении инородцев" - самый широкий законодательный акт правительства в отношении народов Сибири, действовавший без существенных изменений вплоть до начала XX столетия. Устав дает возможность понять правительственный взгляд на коренное население Сибири, определить ту роль, которую отводило самодержавие народам края в социально-экономическом развитии восточных окраин империи.
Аборигены играли заметную роль в экономике Сибири, а налоговые поступления с них, особенно пушнина, составляли важную статью кабинетских доходов. Это вынуждало правительство с особой тщательностью подойти к реформе управления народами Сибири.
Не случайно устав Сперанского регламентировал все стороны жизни коренного населения - экономическую, административную, судебно-правовую и культурно-бытовую.
Стремясь обосновать необходимость изменения и регламентации жизни народов края, члены Сибирского комитета указывали, что существующее законодательство об инородцах "не объемлет многих необходимых потребностей", отчего происходят значительные "неудобства". Последние, по мнению членов Комитета, сводились к следующему: по составу управления - отсутствие четких обязанностей родоначальников, отчего "все управление инородцев перешло большею частию в руки земских чиновников и сделалось поводом к великим злоупотреблениям", отсутствие дифференцированного подхода к племенам с различным уровнем хозяйственного и общественного развития; по хозяйству - существующее законодательство не учитывало изменений в хозяйстве народов края, которые происходили на протяжении XVIII и первой четверти XIX в., запрещение свободной торговли с аборигенами явилось поводом к установлению монополии чиновников и грабежу нерусского населения; по суду - обычное право аборигенов, на основе которого осуществлялось судопроизводство в родах, не было систематизировано и письменно оформлено, что порождало споры ясачных "о смысле и силе их правил", право это не всегда соответствовало нормам человеческой гуманности342.. Объективные потребности развития народов Сибири требовали устранения этих недостатков.
В основу проекта были положены следующие принципы: 1) разделение коренного населения на три разряда в соответствии с родом занятий и образом жизни (оседлые, кочевые, бродячие); 2) ограничение опеки над аборигенами со стороны русской администрации и полиции (власть ее должна была состоять отныне только в осуществлении "общего надзора"); 3) введение свободной торговли с аборигенами, что соответствовало объективным потребностям экономического развития народов Сибири; 4) количество налогов и податей предполагалось привести в соответствие с экономическими потребностями каждого племени и впредь основываться на данных "общей ревизии, по временам производимой". "Устав об управлении инородцев" был конфирмирован Александром I 22 июня 1822 г.
Для характеристики экономической политики правительства важны разделы Устава, посвященные хозяйственной жизни коренных народов.
В главе "О разделении инородцев" дается обоснование необходимости деления коренного населения на три разряда. В этом делении проявилась попытка дифференцированного подхода авторов Устава к различным группам сибирских народов по уровню их хозяйственного развития.
При определении степени экономического развития основным критерием явился именно способ хозяйственной деятельности, составляющий "главный способ их пропитания"343, а не эпизодические доходы.
К разряду оседлых Устав относил народы, живущие в городах и селениях, основными занятиями которых было земледелие и торговля344.. Поразрядная система обусловила и гражданское состояние народов Сибири. Оседлые аборигены приравнивались к сословию государственных крестьян, сравниваясь с ними во всех правах и обязанностях. "Они управляются на основе общих узаконений и учреждений", - говорилось в Уставе345.. Но вместе с тем оседлые жители освобождались от рекрутской повинности346..
Уставом за оседлыми закреплялись те земли, которыми они владели "по древним правилам", т.е. по праву первоначального заселения. Узаконивая 15-десятинную норму, Устав требовал наделения землей за счет близлежащих пустошей тех аборигенов, у которых земельные наделы были меньше указанного размера347..
Разряд кочевых составляли коренные жители, "занимающие определенные места, по времени года переменяемые", т.е. ведущие полуоседлый образ жизни. Кочевые жители составляли "особенное сословие в равной степени с крестьянами, но отличное от оного в образе управления". Иными словами, приравнивая кочевых к государственным крестьянам в налоговом обложении, составители Устава сохранили для них самостоятельность в управлении и суде.
Вопросы владения землей разрешались у кочевых по аналогии с оседлыми жителями. "Кочующие инородцы для каждого поколения имеют назначенные во владение земли"348.. Правило "давности", т.е. первоначального заселения применялось не только к оседлым, но и к кочевым народам. Формы и способы передела родовой земли определялись самими аборигенами.
Третью группу коренного населения составляли "бродячие инородцы" или "ловцы", переходящие с одного места на другое "по рекам и урочищам"349.. В отношении прав бродячих аборигенов в Уставе говорилось, что на них распространяются "правила, для кочующих постановленные". Допускалось лишь несколько незначительных исключений из этих "правил", обусловленных образом жизни народов350..
Конечная цель разрядной системы заключалась в переходе бродячих и кочевых жителей в категорию оседлых инородцев по мере успехов их в хозяйственном развитии. "Позволяется кочующим, - говорилось в Уставе, - если которые из них водворятся оседло по собственной их воле, вступать в сословие государственных крестьян, равно в городовые жители и записываться в гильдии"351.. Перечисление из одного разряда в другой приурочивалось к очередной ревизии. Вместе с тем в Уставе особое внимание уделялось тому, чтобы внушить аборигенам, что они "без собственного их желания не будут включаться в какое другое сословие"352..
Перевод инородцев в разряд оседлых преследовал защиту фискальных интересов самодержавия, так как он сопровождался возведением в более высокий оклад государственных крестьян. Наряду с этим разрядная система преследовала и ассимиляторские цели. Однако нельзя не отметить, что приравнивание народов Сибири к русскому населению имело и прогрессивное значение. Задача постепенного перехода бродячих и кочевых жителей в категорию оседлых была основана на успехах хлебопашества, а распространение земледелия в хозяйстве коренного населения уже само по себе было положительным явлением. Мысль об уравнении в правах русского и коренного населения была внесена в Устав Г.С. Батеньковым. Будущий декабрист неоднократно говорил о необходимости "вторичного" присоединения Сибири к России. Говоря так, он имел в виду те усилия и мероприятия, которые должны быть направлены к приобщению коренных народов Сибири к более высокой русской культуре353..
Приравнивание коренного населения Сибири к русскому выгодно отличает Устав Сперанского от законодательства западноевропейских государств в отношении населения колоний, которое подвергалось национальной дискриминации.
Правительственную позицию в отношении хозяйственного развития народов Сибири авторы Устава формулируют, исходя из стремления обеспечить большую доходность и устойчивость инородческих племен. Поэтому Устав предусматривал наделение землей аборигенов всех разрядов. Хотя данная мера и определялась фискальными интересами казны, однако имела и положительное значение.
Определенные преимущества давались аборигенам Уставом и в отношении воинской повинности. В то время как на западе в колониальных странах формировались целые туземные армии (зуавы в Африке, сипаи в Индии), народы Сибири освобождались от рекрутчины.
Вторая часть Устава посвящена организации управления народами Сибири. Характерной особенностью является не просто стремление авторов Устава реформировать управление, а построить его "на основе учета некоторых национальных особенностей" нерусского населения края354..
Устав предусматривал создание ратуш и словесных судов для "торговых" аборигенов и специальных волостей для земледельцев. Состав и обязанности членов волостного правления ничем не отличались от волостного правления русских поселян355..
Органы родового управления строились с учетом родового принципа. Стремление сохранить род как основную административную и экономическую единицу явилось одним из основных принципов правительственной политики в отношении народов Сибири. Крестьянская община как форма организации русского населения также была предметом тщательной опеки царизма. Сохранение родовой общины как основной территориально-административной единицы не только облегчало эксплуатацию родовичей и общинников, но создавало дополнительные возможности для внеэкономического воздействия на них. Это направление правительственной политики было традиционным. Поэтому не правы те исследователи, которые считают, что мероприятия Сперанского в области административного устройства бродячих и кочевых жителей объективно должны были "ослабить их родовое устройство"356.. В этом плане совершенно справедливо указание Н.А. Миненко на то, что Устав был составлен применительно к родовому строю, "причем к такому, который представлял собой в первой половине XIX в. для большинства народов уже пройденный этап"357..
Вместе с тем следует отметить, что в ряде случаев Устав отдавал предпочтение хозяйственным связям. Разрешался уход обедневших родовичей внаем к русским крестьянам. В этом случае инородцы причислялись к разряду оседлых. Впоследствии объективные потребности хозяйственного развития заставили правительство все-таки вступить на путь искусственного разрушения рода, когда в 1853 г. последовало разрешение о перечислении инородцев из одного рода в другой358.. Крестьянская же община еще долго сохраняла свое значение.
Административное устройство кочевых народов было разработано особенно подробно, ибо они составляли большую часть коренного населения. Реформаторы разделили управление кочевыми жителями на три ступени: а) родовое управление - низшая, для отдельных улусов и стойбищ рода; б) инородная управа - средняя, для нескольких стойбищ и улусов; в) степная дума - высшая, для всего племени359..
Родовое управление состояло из старосты и одного или двух его помощников "из почетных и лучших родовичей". Дела управления решались словесно.
Несколько стойбищ или улусов подчинялись инородной управе, в составе головы, двух выборных и письмоводителя360.. "Многие роды", соединенные в одну "общую зависимость" (племя, ведомство), подчинялись степной думе, состоящей из "главного родоначальника", избранных заседателей и голов. Стенная дума была подотчетна и подчинялась "во всем" окружным управлениям, т.е. царской администрации. Несмотря на стремление Сперанского придать видимость самоуправления инородцев, Устав жестко регламентировал действия инородческой администрации. Предоставление слишком широких прав органам управления аборигенов внушало тревогу правительству. Поэтому третья часть анализируемого документа посвящена "Наказу управлениями инородцев".
Хозяйственная деятельность органов управления прежде всего касалась сбора ясака. На органы управления возлагались обязанности по раскладке на общество налогов и податей, исправлению натуральных повинностей, сбору недоимок. Кроме того, в обязанности родового управления вменялось "печься" о распространении хлебопашества, росте поголовья скота. Они же должны были подавать сведения о "народоисчислении". Инородным управлениям предоставлялось право заключать торговые контракты. Иными словами, хозяйственная компетентность органов управления аборигенами была довольно широкой.
Более ограниченными были полицейские и судебные функции. На родовое управление возлагался, надзор за "спокойствием... вверенных ему людей". В этом правительство видело "важнейшую обязанность родового управления"361.. Действия родового управления находились под контролем инородной управы, "власть инородной управы состоит в надзоре за родовым управлением", - гласил Устав. Таким образом, и среди инородческого управления правительство стремилось насадить бюрократический принцип надзора одних органов над другими.
Судебные функции органов управления состояли в разборе незначительных гражданских дел, разрешение которых не затрагивало интересов высшей власти. Суд и расправа должны были производиться на основе норм обычного права, кодификация которого предусматривалась Уставом. Политические и "криминальные" дела подлежали разбору царскими чиновниками.
Устав сохранял почетные звания среди кочевников: "звания наследственные остаются наследственными, звание избирательное остается избирательным". Принцип наследственности допускался и при замещении должностных лиц на выборах. Допуская наследование должностей, правительство вместе с тем сохраняло за собой право окончательного утверждения в должности. Все должностные лица инородческого управления подлежали утверждению гражданским губернатором или областным начальником, а "главный родоначальник" - генерал-губернатором362.. В случае отсутствия прямого наследника допускалось избрание на должность ближайшего родственника363.. Сохраняя таким образом патриархально-феодальные отношения, Устав в ряде случаев отходил от них, давая определенную свободу выборному началу. В инородческом управлении родоначальники сосредоточивали в своих руках большие полномочия, и выборы на должность определенного лица могли оказать существенное влияние на последующее течение дел. Кроме того, выборы развивали общественную активность родовичей, способствовали росту их сознательности. Следует, правда, оговориться, что, сознательно идя на некоторое ущемление наследственного принципа, царизм и тут стремился обезопасить себя от возможных случайностей, допуская избрание только "людей достойных", т.е. состоятельных и оставляя за собой право окончательного утверждения в должности выборного лица. Но и в узаконенном виде эта часть Устава была прогрессивна, прямо отменяя архаичное положение иркутского гражданского губернатора И. Трескина от 1812 г "О выборе иноверческих начальников и правах их"364.. Впоследствии вторым сибирским комитетом было внесено дополнительное уточнение на этот счет: "...в должности, замещаемые по выборам сибирских инородцев Западной и Восточной Сибири" разрешалось "избирать инородцев не моложе 21 года, имеющих собственное хозяйство и не только не порочных судом и не оглашенных в дурном поведении, но и не состоящих под судом и следствием"365.. Причиной отстранения от исполнения должностных обязанностей считались: уголовное преступление, доказанное судом злоупотребление властью, ходатайство подведомственных родовичей, наем для отработки долгов366.. Ревизия Сперанского вскрыла вопиющие злоупотребления родовой аристократии, нередко переходящие в уголовные преступления. Поэтому не случайно Устав предусматривал отстранение от исправления должностных обязанностей за злоупотребление властью. Однако благие намерения реформаторов не принесли ожидаемых результатов. В 1837-1838 гг. Сибирский комитет рассматривал записку генерал-майора Альдегонда и Мусина-Пушкина "О состоянии Сибири" за 1835 г. Характеризуя состояние жителей, Мусин-Пушкин отмечал, что лихоимство инородческих старшин не прекращается. По его мнению, злоупотребления "старшин их не может быть иначе ограничено, как уничтожением наследственности старшинских должностей". Автор записки наивно полагает, что "тогда аристократия должна буде... преобразиться в крестьянскую демократию"367.. Сибирский комитет отметил, что подобные "сведения" уже рассматривались в свое время, а потому решил довести об этих предложениях до сведения царя и этим ограничиться368
Чрезвычайно важным представляется анализ тех статей Устава, которые относились к вопросам экономической политики. Как уже отмечалось, среди исследователей нет единой точки зрения по этому вопросу.
Прежде всего думается, что в оценке одного из основных положений Устава - принципа свободной торговли - исследователи проявляют излишнюю категоричность. Л.И. Светличная, указывая на наличие в "Сибири первой четверти XIXв. тенденции к капиталистическому развитию", считает, что "буржуазные начала более определенно поощрялись Уставом в области торговли и налогового обложения кочевых народов"369.. И.Л. Миненко, наоборот, полагает, что "хотя объективно это положение Устава носит характер, предписываемый ему предшественниками, направлено оно было к консервации развития народов"370.. Едннственное положительное значение этого принципа Н.А. Миненко видит в том, что разрешение свободной частной торговли в селениях ясачных уничтожало всевозможные злоупотребления в данной области уездных чиновников. Если безоговорочно согласиться с этой оценкой, то тогда будет трудно уяснить значение другой важной идеи Устава - переведение ясачного сбора на денежную основу. Между тем Н.А. Миненко признает, что "натуральный ясак в связи с растущей товаризацией хозяйства аборигенов постепенно уступал место денежному". Н.А. Миненко также констатирует, что процесс коммутации ясака на территории Северо-Западной Сибири получил значительное развитие371.. Поэтому думается, что Н.А. Миненко недооценивает те робкие буржуазные тенденции, которые содержались в Уставе и выражались прежде всего в идее свободной торговли и переведении сбора ясака на денежную основу. В конечном итоге Н.А. Миненко сама признает, что "официальное признание свободной частной торговли с аборигенами в селениях последних и денежного взноса ясака по своему содержанию означали, в конечном счете, крах политики консервации". Это утверждение, по нашему мнению, является вполне справедливым. Устав разрешал свободную торговлю не только на ярмарках и сугланах, но и в русских городах и селах. В целях пресечения злоупотреблений запрещалась торговля чиновников с коренным населением. В целях расширения торговых связей аборигенов с населением близлежащих русских поселков разрешались поездки инородцев в соседние города и селения.
В то же время отметим, что некоторые рецидивы запретительной торговли встречались и впоследствии. В 1831 г. Сибирский комитет в положении о "Свободной торговле:" указал, что хотя все "меры" по управлению аборигенами в Уставе 1822 г "с ясностью определены", тем не менее "ныне опять" свободная торговля с инородцами подвергается преследованию "под предлогами, ничем на деле недоказанными". Поэтому Комитет счел необходимым "строго предписать" начальникам Восточной Сибири, чтобы все меры, к ограничению свободной торговли принятые, были отменены. Местной администрации было сделано строгое внушение на предмет отступления от правил, высшей властью установленных.
Как видим, экономическая политика правительства, прежде всего определялась финансовыми интересами самодержавия и связанного с ним общественного строя. Власти сознавали, что в условиях упадка роли и значения пушного промысла бездоимочное взимания податей с коренного населения Сибири без успешного развития торговли становилось невозможно. Поэтому в Уставе 1822 г. делалась попытка, не меняя патриархально-феодальной основы инородческого общества, учесть те буржуазные тенденции, которые уже обозначились в первой четверти XIX в.
Стремясь повысить платежеспособность аборигенов, в чем особенно было заинтересовано правительство, Сперанский попытался на основе поощрения буржуазных начал построить налоговое обложение аборигенов. Четвертая часть Устава целиком посвящена "порядку сбора податей и повинностей с инородцев".
Учитывая тенденцию к развитию товарно-денежных отношений, упадок удельного веса пушного промысла в хозяйстве народов Сибири, с одной стороны, и стремясь обеспечить максимальное поступление в казну налоговых платежей - с другой, Сперанский ввел принципиальное новшество в систему ясачного сбора, который теперь переводился на денежную основу от злоупотребления чиновников. Тем самым делалась попытка оградить инородцев от злоупотреблений чиновников, столь обычных при приеме ясака пушниной. В Уставе подчеркивалось, что отныне "сбор вещами обращается в денежную сумму вообще свободною распродажею на ярмарках. Цена вещей, завися, как обыкновенно, от пропорции между требованиями на покупку и предложениями на продажу, всякое влияние местного начальства делает излишним и бесполезным"372.. В другой статье Устава отмечалось, что "казенные комиссары на ярмарках никакими льготами не пользуются"373..
Наряду с денежным взносом разрешалось сдавать ясак и пушниной, которая при этом подразделялась на два сорта - обыкновенную и дорогую374.. Ясачный сбор следовало вносить деньгами или "рухлядью" в инородное управление или непосредственно в земский суд.
Устав регламентировал государственные, земские, уездные и местные сборы. Подчеркивая самобытность народов Сибири, авторы Устава оговаривались, что "никакой новый по государству налог не распространяется на сибирских кочующих и бродячих инородцев, если о том именно не будет определено"375..
Приравнивая кочевых жителей к крестьянскому сословию в гражданских правах, Устав сближал их и в налоговом обложении. "Кочевые инородцы участвуют в общих по губернии повинностях", - говорилось в Уставе. Кроме того, они должны были содержать за свой счет и родовое управление, что относилось разработчиками Устава к "внутренним повинностям кочующих"376..
Подробное исчисление всех сборов составлялось гражданским губернатором или областным начальником и подлежало утверждению генерал-губернатором. Сборы на содержание родового управления производились на основании общественных приговоров, а на земские повинности - на основании особого положения, выработанного "местным главным управлением". Для точного учета всех сборов вводились специальные шнуровые книги, хранящиеся в земском суде. В интересах фиска специальная глава Устава была посвящена взысканию недоимок. Но и тут авторы стремились по возможности ограничить вмешательство администрации. Недоимки разрешалось взыскивать не иначе "как на ярмарках и сугланах"377.. Традиционное выколачивание недоимок заменялось такими мерами, как "настоятельное убеждение, задержание старосты, его сына или ближайшего родственника". Не исключался также и временный арест части пушнины, предназначенной для продажи. Ряд статей Устава был посвящен вопросам культурно-бытовой жизни народов Сибири. В вопросах религии Устав стоял на позициях веротерпимости. Устав отрицал насильственное крещение как меру распространения христианства, земским властям запрещалось "преследовать инородцев за их языческую религию". Некрещеные аборигены получали свободу "отправлять богослужение по их канонам и обрядам". Вместе с тем Устав подчинял "иноверческое духовенство: местной полиции наряду с прочими инородцами". Принятие христианства расценивалось как положительное явление, но вместе с тем Устав не наделял никакими преимуществами крестившихся инородцев. Уже позднее, в 1832 г., последовало предписание Сибирского Комитета "О сложении ясака на три года с инородцев, принявших христианскую веру". Устав предоставлял инородцам право отдавать своих детей в государственные учебные заведения и открывать свои училища.
Таковы основные положения "Устава об управлении инородцев" 1822 г. в области хозяйственной, административной, судебной и культурно-бытовой.
Важной составной частью деятельности Сперанского в Сибири стала реформа управления сибирской ссылки. Хотя истории ссылки и каторги Сибири начинается едва ли не с ее присоединения к России, однако до 1822 г. правительство не располагало сколько-нибудь удовлетворительной системой этапирования, учета и распределения ссыльных. Еще в 1586г. в Тобольске был учрежден разбойный приказ, занимающийся ссылкой в новый край беглых крестьян, участников народных волнений и уголовных преступников. Окончательно ссылка в Сибирь была узаконена Соборным уложением 1649 г., по которому основными местами ссылки определялись отдаленные и малонаселенные районы Восточной Сибири. Сюда направлялись как "государственные преступники", состав которых расширялся за счет участников антиправительственных заговоров, изменников и шпионов, военнопленных, ревнителей старой веры - старообрядцев, так и уголовные элементы - "воры" и "тати", "душегубы", другие неблагонадежные элементы. Круг деяний, за которые следовала ссылка, был необычайно широк и постоянно пополнялся. Следует отметить, что государство использовало ссылку не только как карательную меру с целью обеспечения внутренней безопасности, но как средство заселения отдаленных территорий Азиатской России, направляя тысячи ссыльных на строительство и эксплуатацию путей сообщения, разработку природных богатств края. Штрафная колонизация была одним из постоянных источников роста российского населения в Сибири и формирования местного крестьянства
Уже в XVII в. оформилось несколько видов ссылки. Наиболее массовой была ссылка провинившихся казаков, стрельцов, военнопленных в службу для пополнения служилого населения Сибири. Крестьян посадских, гулящих людей ссылали, как правило, на поселение в посад или в пашню. В XVIIIв. ссылка на поселение становится ведущей. Екатерининскими указами 60-х гг. XVIII в. помещики получили право ссылать своих крепостных в Сибирь за "предерзостные поступки".
Еще одним видом ссылки была ссылка в заключение, когда преступников не просто ссылали в Сибирь, но заточали здесь в острог или монастырь. Такой вид ссылки применялся в основном к опальным представителям власти, противникам официальной церкви. В начале XVIII в. появился новый вид ссылки - ссылка на каторгу, т.е. на принудительные работы. Каторжан, как правило, направляли на горные заводы и рудники, где использовали как даровую рабочую силу. Со второй половины XYIII в. основным местом каторги становятся горнозаводские предприятия Нерчинского горного округа, принадлежащие императорскому Кабинету. Срок ссылки никак не регламентировался, а каторга в начале XIX в. формально ограничивалась 20 годами, однако на практике она зачастую становилась пожизненной. После отбытия каторги бывшие каторжане не получали освобождения, а переводились на пожизненное поселение в те места, которые определяли местные власти. Не имея средств к существованию, без какой бы то ни было поддержки властей, очень немногие их них могли встать на ноги и пополнить ряды старожильческого населения. На протяжении XVIII - первой четверти XIX вв. статистики ссыльных не велось, поэтому определить численность ссылаемых в Сибирь людей очень сложно. Четкого правового определения ссылки и каторги в России не существовало, одновременно действовало несколько десятков законодательных актов о ссылке, нередко противоречивших друг другу. Тяжелое положение каторжан приводило к массовым побегам. В качестве примера укажем на Тельминскую мануфактуру, расположенную близ Иркутска, на которой в начале XIX в. в бегах числилось свыше 1000 человек. Состояние сибирской ссылки, слабый надзор за препровождением и размещением ссыльных не могли не волновать Сперанского, который во время общей ревизии сибирского края обратил особое внимание на положение каторги и ссылки. Объехав основные места поселений, осмотрев тюрьмы и горное производство Нерчинской каторги, Сперанский принял решение о систематизации законодательства и подготовки новых нормативных актов, регламентирующих положение ссылки и самих ссыльных. Уставы 1822 г. о ссыльных и об этапах явились первыми кодексами сибирской ссылки, они не только объединили все действующие законодательные акты по вопросам сибирской ссылки, но и выделили в особый институт полицейского права законодательство о ссылке в Сибирь, детально регламентировали деятельность местной администрации по этому вопросу.
Устав о ссыльных 1822 г. имел довольно громоздкую систему. Он состоял из 35 глав, 435 параграфов. С особой тщательностью нормы Устава регламентировали деятельность губернской администрации по отправке, приему, распределению и содержанию ссыльных. В Уставе впервые была предпринята попытка только судебного порядка применения ссылки как вида наказания. Статья 1 Устава, в частности, подчеркивала, что ссылка "определяется не иначе, как по приговорам судебных мест". Ссылка четко определялась в двух видах: "на каторгу" и "на поселение". Одновременно с этим Сперанским был введен еще один специальный закон о препровождении ссыльных в Сибирь - Устав об этапах, который состоял из 13 глав, разбитых на 199 параграфов. Устав об этапах определял состав и обязанности этапных команд, порядок движения партий, ряд положений документа касался содержания этапов и самих этапных команд. Законодательство Сперанского о ссылке и этапах ярко выразило колонизационные цели реформы и было направлено на сохранение жизни и здоровья в период препровождения, распределения ссыльных в зависимости от пригодности к ремеслу и государственных целей их использования. Впервые были введены нормы имущественного и семейного характера для ссыльных, оговаривалось снабжение ссыльных как продовольствием, так и одеждой. Предполагалась либо выдача кормовых денег (из казначейства), либо продуктов - по усмотрению генерал-губернатора378.. Обеспечение одеждой проводилось по "прилагаемому положению". Летняя форма одежды состояла из двух рубах, двух портов, двух легких онучей и холстяного мешка (замена происходила через шесть месяцев), зипуна, армяка или другой длинной одежды и летней шапки (выдавались один раз в год). Каждые три месяца ссыльным выдавалась пара сапог или чирков. В период с сентября по март к этому добавлялись шаровары крестьянского сукна без подклада, шуба овчинная, пара теплых рукавиц и зимняя шапка (выдавалась раз в год)379.. Для распределения и учета ссыльных в Тобольске был учрежден специальный приказ, в губерниях - экспедиции о ссыльных.
Большинство Уставов и Положений, разработанных М.М. Сперанским, в значительной степени учитывали геополитическое своеобразие края (пограничное положение, огромная территория, наличие значительного числа коренного населения, ссыльных) и в этом смысле стали первым в империи опытом комплексного регионального законодательства.
Разговор о реформе 1822 г. не может считаться завершенным без сравнения основных положений этой реформы с идеями Сперанского о государственно-правовом устройстве общества, высказанных и отчасти осуществленных реформатором до приезда в Сибирь.
Как известно, Сперанский являлся сторонником ограниченной монархии, в которой видел оптимальный вариант устройства государственной власти в России. Однако основным способом ограничения монархии Сперанский считал не конституцию, а разделение власти на законодательную, судебную и исполнительную. Такую монархию он называл "истинной", "державной".
Важным принципом государственного устройства Сперанский считал законность, отмечая при этом, что не законы должны зависеть от общественного сознания, а, наоборот, сознание от них. Необходимо также отметить, что совместно с немецким ученым Розенкамфом Сперанский впервые в правовой истории предложил отраслевой принцип по унификации законодательства. Если сопоставить отмеченные выше принципы государственно-правовой философии Сперанского, то, на наш взгляд, в "Сибирском учреждении" они нашли последовательное выражение.
В итоге отметим, что разработанное М.М. Сперанским "Сибирское Учреждение" 1822 г. было первым сводом комплексных законов для одного обширного региона. Оно появилось в то время, когда в России, за исключением ее западных окраин, действовали общие для империи юридические нормы, рассеянные в бесчисленном множестве указов.
Реформа 1822 г. означала победу бюрократического начала в сибирском управлении, поскольку Сперанский отказался от привлечения к управлению выборных представителей от местного населения. Впоследствии именно это обстоятельство сделало реформу губернской администрации малоэффективной.
"Учреждение для управления Сибирских губерний" имело ряд недостатков, на которые в процессе реализации реформы указывало сибирское чиновничество. Тем не менее реформа 1822 г. надолго закрепила основные принципы административно-территориального деления, управленческие, фискальные, национальные и другие направления имперской политики в Азиатской России. "Сибирское учреждение" 1822г. стало первым в истории страны региональным сводом законов, опередив общеимперскую кодификацию на целых десять лет.