"Сибирское учреждение" 1822 г. хотя законодательно и упорядочило административное устройство региона, не смогло решить коренные управленческие проблемы. Намеченные М.М. Сперанским принципы подменялись противоположными, направленными если не на реставрацию прежней бесконтрольной власти генерал-губернаторов, то на ее существенное расширение. В 1854 г. соратник сибирского реформатора Г.С. Батеньков, отвечая на вопрос, что говорят в Сибири о М.М. Сперанском, не без раздражения заметил: "Кому говорить? - вообще все забыли или говорят, что придет в голову, судя и вкривь, и вкось. Ломают и бранят Учреждение"540.. Другой декабрист В.И. Штейнгейль писал 11 января 1826 г. Николаю I из Петропавловской крепости, что в Сибири жалуются на преобразования, произведенные М.М. Сперанским. В этом обширном, но малонаселенном крае вместо сокращения администрации прибавили еще одну губернию и ввели "образ управления совещательно-аристократический, не свойственный монархическому"541..
Критика реформ 1822 г. велась с разных сторон и по всем направлениям. Прежде всего, попытались внести коррективы в административно-территориальное деление Сибири. Оппоненты М.М. Сперанского указывали на ошибочность образования в Сибири двух генерал-губернаторств, что подорвало единство сибирского управления и понизило значение генерал-губернаторской власти542.. Ощущались и другие неудобства в административно-территориальном устройстве Сибири. Уже первый западно-сибирский генерал-губернатор П.М. Капцевич предлагал перенести административный центр Западной Сибири из Тобольска в Омск. Становилось все более очевидным, что М.М. Сперанский разместил резиденцию генерал-губернатора в Тобольске, скорее отдавая дань традиции, нежели соображаясь с уже определившимся тяготением политических и экономических приоритетов самодержавия к югу Сибири. Западно-сибирские генерал-губернаторы все чаще начинают рассматривать западно-сибирские губернии в качестве материальной базы для дальнейшего имперского расширения в Азии. На Томск в качестве более удобного центра управления Западной Сибирью в 1836 г. указывал генерал-майор граф Сент-Альдегонд. Положение Томска "в самой середине Сибири, на главной черте сообщений Запада с Востоком, вблизи населеннейших и обильнейших мест и точек действия военного, на случай внутренней или внешней опасности" казалось ему более удобным543.. Об этом тогда же писал М.М. Геденштром544.. В 1835 г. генерал-губернатор Н.С. Сулима ходатайствовал о переводе ГУЗС и штаба Отдельного Сибирского корпуса в Омск. Но и на этот раз Сибирский комитет ответил отказом, полагая, во-первых, "что г. Тобольск по древности, населению и местным способам, яко главное место Сибири, ни в какое сравнение с Омском поставлен быть не может; во-вторых, что Омск по географическому его положению, хотя и находится ближе к Томску, нежели Тобольск, и потому кажется в центре управления Западной Сибири; но тем не менее по состоянию промышленности, населения, по движению капиталов он находится вне главных операций, кои сосредоточиваются в Тобольске, особенно по предметам продовольствия хлебом, вином и солью; и, в-третьих, что даже по отношению к военному управлению все хозяйственные части удержаны не в Омске, а в Тобольске, как-то: Провиантское и Артиллерийское депо и Комиссариатское комиссионерство"545.. Только в 1839г. административный центр Западной Сибири переместился в Омск.
Проект нового административного деления Восточной Сибири предложил в 1837 г. генерал-губернатор С.Б. Броневский. Он считал, что в Восточной Сибири, особенно в восточной ее части, необходимо усилить местную губернскую и областную власть. По его мнению, Якутская область, Охотское, Камчатское приморские и Троицкосавское пограничное управления, находящиеся далеко от Иркутска, нуждаются в большей самостоятельности власти. "Губернское начальство, - заключал он, - столь далеко пребывающее, не в состоянии там бывать, следовательно для них можно сказать бесполезно"546.. С.Б. Броневский в этой связи предлагал: отделить от Иркутской губернии Забайкалье и из Верхнеудинского, Нерчинского округов и Троицкосавского пограничного управления образовать Нерчинскую область, придав ее начальнику губернаторские права547.. На необходимость создания отдельной области в Забайкалье указывал С.Б. Броневскому декабрист Д.И. Завалишин548.. Аргументируя это свое предложение, генерал-губернатор писал: "Эта страна, отличная по климату, почве и роду ее обитателей, самою природою отторгнута от материка губернии Байкалом и горами". Сообщение с Забайкальем затруднительно и, указывал он, "если бы, Боже сохрани, произошло там что-нибудь чрезвычайное к нарушению внутренней и внешней безопасности, то страна эта, не имея достаточных средств к защите себя, остается предоставленною на произвол"549.. Отступая от принципов "Сибирского учреждения", С.Б. Броневский не проектировал там областного совета, считая достаточным наличие областного правления во главе с губернатором. При этом планировалось дипломатические вопросы оставить по-прежнему в руках иркутского губернатора, а собственно пограничные дела поручить нерчинскому областному начальнику. Наряду со строительством Кругобайкальской дороги, С.Б. Броневский настаивал на усилении воинского контингента в Забайкалье. Настоятельность последнего, полагал С.Б. Броневский, вызывается также тем, что этот край "вследствие событий 12 декабря (очевидно, восстания декабристов. - А.Р.) и польского мятежа принял в себя значительное число политических преступников, на которых я полагаться не мог, помня заговор поляков в Омске, угрожавший ужасным происшествием"550..
Необходимо также, считал С.Б. Броневский, предоставить большую самостоятельность якутскому областному начальнику. В целях концентрации в его руках управления всем северо-востоком региона к Якутской области предлагалось присоединить Охотское и Камчатское приморские управления. Положение якутского областного начальника в сибирской административной иерархии не было понятно даже тем лицам, которые занимали этот пост. Это приводило к довольно курьезным случаям, о чем упоминает историк Б.Г. Кубалов. Он пишет, что иркутский губернатор И.Б. Цейдлер спрашивал в связи с надзором за декабристами: "Ответствует ли гражданский губернатор за тех, которые в Якутской области, или считать их как в другой губернии"551.. В свою очередь, якутский областной начальник Н.И. Мягков, претендуя на самостийность, утверждал, что он "не находится в ведомстве" иркутского губернатора. Это порождало столкновения между ним и иркутским губернатором. Генерал-губернатору А.С. Лавинскому приходилось разъяснять права якутского областного начальника не только И.Б. Цейдлеру и Н.И. Мягкову, но и военному министру А.И. Чернышеву, когда тот, помимо всех иркутских властей, обратился в Якутск за сведениями о ссыльных декабристах552..
Для рассмотрения предложений С.Б. Броневского был образован Особый комитет. На его заседании 5 октября 1837г. причины для нового административного устройства Восточной Сибири были признаны основательными. Согласился комитет и на уравнение в правах областных начальников с гражданскими губернаторами. Сменившему к тому времени С.Б. Броневского В.Я. Руперту было поручено "по прибытии на место войти в ближайшее рассмотрение сего предложения"553.. Однако, как это нередко бывало в условиях отсутствия преемственности во взглядах генерал-губернаторов, В.Я. Руперт представил совершенно противоположное мнение, признав проектируемые меры "неудобоисполнимыми, да и совсем ненужными"554.. Впрочем, уже следующий восточно-сибирский генерал-губернатор Н.Н. Муравьев вернулся к идеям С.Б. Броневского.
Основным объектом критики стали коллегиальные советы, учрежденные Сперанским на всех уровнях управления. Об этом свидетельствуют источники как официального, так и частного происхождения. Советы Главных управлений в том составе и с той степенью полномочий, как это было обозначено в "Сибирском учреждении", не смогли серьезно повлиять на генерал-губернаторскую власть. Функции советников, как определял сам М.М. Сперанский, ограничивались "советами, когда их спросят"555.. С.Б. Броневский, характеризуя современный ему состав совета ГУВС, писал о советниках от министерств, что это "люди престарелые, очень сговорчивы и, кажется, помещены только для пенсиона"556.. Чиновник по особым поручениям (впоследствии иркутский губернатор) А.В. Пятницкий в записке "Взгляд на некоторые предметы Управления Восточной Сибири:" (1827 г.) писал, что советники от министерств ГУВС Корюхов, Ланганс и Васильев "заключают в себе одну только тень совещателей". Фактически он признал бесполезность совета Главного управления в таком составе: "Цель образования сего Совета, конечно, есть благотворная и сообразная с отдаленностью края; ибо оным власть генерал-губернатора поставлена в границы, но цель сия тогда только может принять полную свою силу, когда в сей Совет действительно будут определены от министерств доверенные лица, которые бы не токмо имели смелый голос в делах, предлагаемых на их совещание, но даже представлять генерал-губернатору о замеченных ими упущениях по другим делам или местным распоряжениям"557.. Однако это весьма скромное пожелание навлекло на А.В. Пятницкого гнев генерал-губернатора, над ним нависла угроза увольнения со службы.
Советники-производители, назначение которых зависело от генерал-губернатора, являлись начальниками отделений Главного управления, и их функции заключались уже не столько в том, чтобы советовать, сколько в том, чтобы "производить и исполнять". Впрочем, подбор советников-производителей был также мало удовлетворителен. В ГУВС это были люди с совершенно неизвестным образовательным уровнем: двое из них начали службу копиистами, а третий прежде служил в канцелярии почтамта. Министр внутренних дел пытался возражать против таких кандидатов, но А.С. Лавинскому, не без содействия А.А. Аракчеева, удалось утвердить их через Сибирский комитет как исполняющих должности558.. Несколько лучшим был состав советников-производителей в ГУЗС. Двое из трех (Протопопов и Пономарев) имели необходимый образовательный ценз. Но П.М. Капцевич, находившийся постоянно в Омске, забрал советников-производителей с собой, оставив в Тобольске вместо них писцов, которые пользовались всеми правами советников ГУЗС. Советники от министерств ГУЗС безуспешно пытались протестовать против такого положения. В 1825 г. они жаловались на то, что совет, "состоя в Тобольске в трех токмо членах, определенных высочайшим указом, не имея ни книг узаконений, ни уставов, ни даже указов, последовавших со времени учреждения онаго", при канцелярии из двух писцов лишен способов к нормальной деятельности559.. Они сетовали на то, что их мнения игнорируются, что они не имеют даже сведений о поступающих в совет делах, так как все делопроизводство находится в руках начальников отделений560.. Эти жалобы только настроили против них генерал-губернатора П.М. Капцевича и замещавшего его тобольского губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского.
Если кто-либо из советников проявлял непокорность, то такого неугодного генерал-губернатору ""смельчака, как беспокойного, убирали с места"561.. Попытки советников Главных управлений вмешиваться в управление ни к чему не приводили. Так, член совета ГУЗС от Министерства юстиции надворный советник Вахрушев отважился подвергнуть критике не только некоторых "неблагонамеренных и неспособных" чиновников, но и самого генерал-губернатора И.А. Вельяминова, обвиняя последнего в излишней власти, игнорировании мнений советников ГУЗС, самоуправном удалении от должности чиновников и т.д. Жалобы Вахрушева в Сибирский комитет оказались напрасными, и он вынужден был, прослужив всего год, подать прошение об увольнении "по причине расстроенного здоровья"562.. И.А. Вельяминов писал по этому поводу в июне 1831 г. в Сибирский комитет, что Вахрушев, "возомнив, что он великий юрист и к нещастию обуреваем будучи духом противоречия, старается только пустыми и совершенно бесполезными мнениями останавливать и затруднять ход дел, не справясь ни с существом оных, ни с законами, к ним подходящими"563..
Не соответствовало формально высокому положению советника Главного управления и жалованье, которое было ниже, чем у председателей губернских ведомственных учреждений. Хотя служба в совете Главного управления считалась почетной, однако это не мешало советникам стремиться "уходить на должности земских заседателей, исправников и вообще на места выгодные"564.. Деятельность советов Главных управлений обеих частей Сибири демонстрировала их все возрастающую зависимость от генерал-губернаторов, которая была обусловлена не только юридическими нормами, но и складывавшейся практикой назначения советников, распределением дел между советом и канцелярией генерал-губернатора.
Низкой была результативность и у губернских советов. Объезжавший в 1828 г. сибирские губернии жандармский подполковник А.П. Маслов отмечал, что в Восточной Сибири губернские советы "существуют только на бумаге", увеличивая власть губернатора и ограждая его коллегиальной формой от ответственности565.. Фактически губернские советы превратились в губернаторские канцелярии, а сложность делопроизводства при коллегиальном обсуждении дел лишь замедляла и запутывала управление.
С изданием 3 июня 1837 г. нового положения о губернском и уездном управлении возник вопрос о введении некоторых его положений и в Сибири. Если генерал-губернатор Восточной Сибири считал их применимыми и для сибирского края, то его западно-сибирский коллега был более категоричен. С большим запозданием, только через полгода, П.Д. Горчаков удосужился представить свой ответ в МВД, в котором отстаивал законодательную обособленность сибирского управления. В письме к министру внутренних дел 15 июня 1839 г. он напоминал о том, что сибирские губернии "не могут быть совершенно подведены под общие правила", и что "надлежит действовать с крайней осмотрительностью, дабы частным усовершенствованием не исказить целого, в состав коего входят другие отрасли государственного управления в размере почти равном Министерству внутренних дел"566.. Генерал-губернаторский консерватизм в отношении "Сибирского учреждения" был явно избирательным и ограничивался прежде всего сохранением тех положений, которые позволяли генерал-губернаторам наращивать свою власть.
Невысоко оценивалась эффективность и других губернских учреждений. В "Обозрении главных оснований местного управления Сибири", подготовленном в 1840 г. бывшим управляющим делами Сибирского комитета А.П. Величко, критике подверглись все уровни сибирской административной системы. Он обращал внимание на то, что, несмотря на декларированность положения губернатора как "хозяина губернии", его надзор над чиновниками губернских присутственных мест был номинальным. В "Обозрении" специально подчеркивалось неудобство такого положения: "Губернатор был надзирателем порядка в присутственных местах; но все чиновники, к надзору сему определенные, не состояли в его ведомстве, и даже за ним сами надзирали"567.. В губернском хозяйственном управлении, сосредоточенном в казенной палате, губернатор мог иметь "одно только случайное участие". Сибирский губернатор, в отличие от великорусских губерний, не имел прямой власти над губернским правлением, где был особый председатель. В одном из писем к двоюродному брату Н.Н. Муравьеву председатель иркутского губернского правления А.Н. Муравьев так объяснял сибирскую специфику своей должности: "С своей стороны скажу тебе, что место сие есть первое после губернатора, ибо я занимаю место его, когда он в отсутствии. Оно сопряжено с большими хлопотами: оно несколько повыше вице-губернатора российского, которых здесь нет; повыше потому, что в России вице-губернатор есть Председатель Казенной Палаты и только по сей части одной занимается; но Председатель Губернского Правления в Сибири есть как бы всегдашний товарищ губернатора, который чрез Губернское Правление проводит положение Губернского Совета в исполнение; при всем том Губернское Правление, если не согласно с мнением губернатора, может обратиться к генерал-губернатору и даже в Сенат"568.. По авторитетному свидетельству дореволюционного исследователя И.А. Блинова, к 1840-м гг. в отношениях губернатора к губернским учреждениям "господствовала величайшая неопределенность и запутанность"569..
Юридически неопределенные отношения между губернатором и главами губернских учреждений были чреваты административными коллизиями. Так, в 1842 г. тобольский губернатор М.В. Ладыженский жаловался в ГУЗС на "дерзкие проступки" по отношению к нему со стороны председателя тобольского губернского правления Н.П. Соловьева. В представлении М.В. Ладыженского генерал-губернатору князю П.Д. Горчакову содержится весьма показательное рассуждение о губернаторской власти в Сибири: "Вашему сиятельству очень известно, как ограничена власть Начальника губернии, если еще к тому она будет унижена явным поводом председателем, почитающим себя совершенно от него независимым, шиканировать его на каждом шагу, при каждом по службе столкновении, которое, впрочем, неизбежно, то это произведет общий соблазн и неминуемый вред ее пользе. И кто с благородными чувствами, с честными правилами, соединяющий к себе уважение, согласится тогда нести продолжительно эту многотрудную ответственную должность при совершенном еще недостатке средств быть точным исполнителем распоряжений и требований Правительства"570.. Конечно, жалобы на недостаток власти сыпались из уст и губернаторов великорусских губерний, но в Сибири это недовольство находило подкрепление и в более ограниченном правовом и реальном положении губернатора как по отношению к губернским учреждениям, так и по отношению к генерал-губернатору и Главному управлению.
Не совсем ясным оставалось в сибирской административной иерархии положение Тобольского приказа о ссыльных. Несмотря на то, что его юрисдикция охватывала всю территорию Сибири, он подчинялся тобольскому губернатору. В 1829 г. Приказ попытался заявить о своем особом положении, но совет ГУЗС решительно этому воспротивился, подтвердив подчиненность Приказа тобольскому губернатору и тобольскому губернскому совету571.. Не имея достаточных средств, Приказ фактически ограничил свою деятельность формальным распределением ссыльных и их учетом.
Сложной сохранялась ситуация в низовом звене сибирского государственного управления. Общие окружные управления были установлены только в десяти из сорока сибирских округов572.. Как вспоминал декабрист А.П. Беляев, в Минусинске окружной начальник "был нечто вроде губернатора и председал в окружном совете"573.. В других же округах продолжали господствовать прежние порядки. Повсеместно установить общий надзор за деятельностью окружных чиновников так и не удалось. Власть исправника продолжала оставаться не только преобладающей, но и малоконтролируемой. Сибирские городовые казаки, состоявшие в зависимости от местного гражданского начальства, часто употреблялись не по назначению. Чиновники использовали их в качестве прислуги, на частных работах и т.п. В журнале совета ГУЗС 22 января 1831 г. по поводу обозрения Тобольской губернии ее губернатором В.А. Нагибиным отмечалось: "Прискорбно сознаться, что, объехав всю почти губернию, не заметил он, что есть земская полиция, исполняющая предписанное ей, блюдущая порядок, неусыпно охраняющая тишину и спокойствие. В членах земских судов он видел не более, как следственных приставов, и то чаще посредственных"574.. В.А. Нагибин обвинял окружных чиновников в полном равнодушии к местным нуждам, отсутствии какой-либо заботы об улучшении хлебопашества, сохранении лесов, устроении селений и т.п. Общей критике состояние административного аппарата Тобольской губернии подверг А.Н. Муравьев575.. Формализм, запутанность в компетенции губернских учреждений (губернского совета, губернского правления и казенной палаты), недостаток средств, медленность делопроизводства вели к тому, что окружные и волостные управления оказывались фактически без надзора. Безнаказанность неизбежно умножала злоупотребления. В 1848 г. в Тобольской губернии обсуждался вопрос: кто же должен рассматривать дела о незаконных действиях волостных и сельских начальников - губернское правление или казенная палата? Казенная палата, явно не желая этим заниматься, обратилась за разъяснениями в Сенат, который специальным указом 24 ноября 1849 г. предписал вносить эту категорию дел в губернское правление576..
Во всеподданнейшем отчете по Восточной Сибири за 1829-1830 гг. указывалось, что занятия сибирской земской полиции (из-за значительных пространств и наличия ссыльных) разнообразнее и многочисленнее, нежели в великороссийских губерниях. Земские заседатели и исправник, занятые следственными делами по преступлениям, находились в постоянных разъездах, не имея возможности "обращать внимание на сельское управление и хозяйство". Поэтому заведование земским судом фактически находилось в руках секретаря577.. "Земский суд, - вспоминал об Иркутске С.Б. Броневский, - состоял из чиновников самых ненадежных; дела до того запущены, что суд остановился и опустел, за недостатком будто бы канцелярской суммы. Движение дел, за недоставлением земским судом сведений - который упорно молчал на все понуждения - остановились в окружном суде и других присутственных местах"578.. С.Б. Броневский заявлял, что уже через год ему удалось исправить положение. Однако вопреки этому утверждению, во всеподданнейшем отчете о состоянии дел в Восточной Сибири за 1837 г. указывалось, что иркутский земский суд, ведение которого распространялось на огромную территорию (193 тыс. кв. верст), испытывает при множестве дел хронический недостаток чиновников и канцелярских служащих579..
Схожее положение дел в земских судах констатировал в 1834 г. и Тобольский губернский совет. Об оперативности сибирских окружных учреждений свидетельствует следующий факт. Крестьянин Иван Шишилин обратился в 1840 г. в омский земский суд с жалобой на притеснения со стороны волостного головы. До 1846 г. велось следствие, материалы которого затем поступили в губернское правление, где находились еще пять лет, вплоть до ревизии генерал-адъютанта Н.Н. Анненкова в 1851 г.580.. Положение земского суда красноречиво описано в докладной записке омского земского исправника Евреинова, датированной 16 октября 1851 г. Евреинов сообщал, что при населении округа в 36 тыс. ревизских душ, не считая ссыльнопоселенцев, "которые затрудняют суд в полном смысле этого выражения", омский земский суд для делопроизводства имеет всего: секретаря, двух столоначальников, регистратора и одного писца, а часто остается и без последнего. Объем же делопроизводственной работы чрезвычайно велик. С 1848 по 1851 гг. было произведено 456 следствий, ежегодно поступает и разрешается в земском суде до 13 000 бумаг, не упоминая отчетов по управлению округа, разных сведений, требуемых начальством, особенно по взысканию недоимок. Кроме того, исправник жаловался на ограниченность у него власти над дистаночными заседателями (аналог бывших частных комиссаров), которые "завиняют" его перед начальством581..
Тобольский губернский совет в 1837 г., наряду с повышением денежного содержания чинов, предлагал внести изменения и в саму организацию окружного управления. Считалось необходимым ограничить деятельность исправника надзором за дистаночными заседателями, которые должны еженедельно представлять ведомости о ходе дел. Кроме того, планировалось ввести дополнительно должность старшего заседателя или товарища исправника, который бы безотлучно находился в земском суде. В этом случае, полагал Тобольский губернский совет, исправник сможет сосредоточиться на наиболее важных делах и получит возможность регулярно (каждые три месяца) обозревать свой округ и ревизовать волостные правления582..
Если в великорусских губерниях функции земских судов сократились в связи с образованием учреждений государственных имуществ, то в Сибири они продолжали выполнять распоряжения казенных палат по хозяйственному управлению государственными крестьянами и инородцами. Много времени и сил отнимали у сибирских окружных чиновников дела, связанные с устройством переселенцев и ссыльных. В некоторых округах, где скапливалось много ссыльных (например, в Томской - на 24 321 душу м. п. крестьян приходилось ссыльнопоселенцев - 28 525 душ м. п.; в Каинской соответственно - 23 278 и 8952), это существенно изменяло круг занятий земского суда583.. По отношению к ссыльным закон предоставлял окружной сибирской администрации более широкие полномочия, чем в отношении прочих жителей. Ссыльные могли быть в порядке полицейской расправы наказаны от 25 до 40 ударов плетьми, временно отданы в арестантские роты или удалены в другие округа. Еще более тяжким наказаниям могли подвергаться беглые каторжники - от 30 до 40 ударов кнутом584.. При таких широких правах и ничтожных средствах к их реализации власть окружной администрации колебалась между произволом и попустительством. Самодержавию, как это вынуждены были констатировать местное начальство и приезжие ревизоры, не удалось сделать окружное управление эффективным и ввести его в строгие законные рамки. Управление бесправным и совершенно безгласным ссыльным населением развращало чиновников, которые с легкостью переносили усвоенные ими методы управления ссыльными на крестьянское население и инородцев.
Нарекания со стороны местной администрации и различных ревизоров вызывали окружные советы. В 1838 г. генерал-губернатор П.Д. Горчаков предложил их упразднить. Сибирский комитет, прежде чем принять этот вопрос к рассмотрению, вернул его сибирским генерал-губернаторам для более тщательной разработки. Отзывы были получены только в конце 1840 - начале 1841 гг. Совет ГУЗС, видимо, под давлением генерал-губернатора, единодушно заявил, что деятельность общих окружных управлений "не только не приносит никакой пользы, но, напротив, замедляет ход дел, как лишняя инстанция, составляя между тем для казны ежегодный совершенно напрасный расход до 29 550 рублей ассигнациями"585.. Тобольский губернский совет свидетельствовал, что губернское начальство уже давно усвоило практику обращения непосредственно к окружным чиновникам, минуя общее окружное управление586.. Но восточно-сибирская администрация не была столь единодушна. Енисейское и иркутское губернские правления соглашались с ликвидацией общих окружных управлений (с заменой их общими присутствиями из окружного судьи, городничего, исправника и стряпчего, а также надеясь на скорое распространение на сибирские губернии реформы государственных имуществ), рассчитывая на то, что освободившиеся суммы можно будет использовать для повышения жалованья чиновникам и канцелярским служащим. Однако оба губернатора и енисейский губернский прокурор решительно высказались за сохранение общих окружных управлений. Главный их аргумент заключался в потребности иметь на окружном уровне объединяющий орган. Большие пространства, смешанное население, значительное число ссыльных, необходимость местного надзора за деятельностью чиновников - все это, считали они, требует единства местной власти. Енисейский губернский прокурор предлагал даже распространить институт общего окружного управления и на другие сибирские округа. Это мнение было поддержано и советом ГУВС, который утверждал, что и новые учреждения государственных имуществ не заменят столь необходимый в Сибири надзор за действиями местной власти587..
Не было единства по этому вопросу и в центральных ведомствах. Министр внутренних дел поддержал инициативу П.Д. Горчакова, заявив о желательности упразднения общих окружных управлений не только как лишних инстанций или для сбережения казенных средств, но и для сближения в Сибири "порядка делопроизводства с общеустановленными для внутренних губерний"588.. Сходного мнения придерживался и сенатор И.Н. Толстой, проводивший в это время ревизию в Восточной Сибири. Он считал, что общие окружные управления могут быть с успехом заменены частными окружными управлениями, надзором стряпчего и расширением практики ревизий чиновниками особых поручений, состоящих при генерал-губернаторе или губернаторе. На близких позициях в этом вопросе стояли министры финансов и юстиции. Начальник Сибирского жандармского округа генерал-майор Н.Я. Фалькенберг также ратовал за упразднение общих окружных управлений. Вместо сложной бюрократической конструкции на окружном уровне управления он предлагал по-жандармски простой выход: усиление состава полиции в наиболее крупных окружных городах и восстановление института частных комиссаров по примеру становых приставов в великорусских губерниях589.. Несогласие выразил только министр государственных имуществ П.Д. Киселев. В своем отзыве он встал на сторону совета ГУВС и настаивал на недостаточности надзора одного стряпчего. Он доказывал, что окружной начальник может самостоятельно "прекратить зло, что в крае отдаленном и малоустроенном весьма важно". Более того, П.Д. Киселев предлагал не только сохранить в Сибири общие окружные управления, но снабдить их в будущем "положительными и сообразными с законами и местными обстоятельствами инструкциями", которые планировались еще М.М. Сперанским590..
Ввиду выявившихся разногласий, МВД решило не форсировать решение вопроса и после почти десятилетнего перерыва вновь поставило его на обсуждение, воспользовавшись тем, что пост генерал-губернатора Восточной Сибири к тому времени занял Н.Н. Муравьев. В отличие от своего предшественника, Муравьев, заинтересованный в упрощении административного аппарата Восточной Сибири и высвобождении денежных средств, в 1850 г. охотно поддержал идею об упразднении окружных советов. Но и после этого судьба сибирских окружных советов решалась в различных бюрократических инстанциях еще более десяти лет.
Со второй четверти XIX в. самодержавие все чаще начинает обращать внимание на состояние органов крестьянского самоуправления в Сибири. Это было связано не только с выявившимися серьезными недостатками в организации и функционировании крестьянского самоуправления, но и со стремлением инкорпорировать выборную крестьянскую администрацию в государственную систему управления. Данный процесс отражал общую направленность административной политики самодержавия. "Государственная идея, - заметил дореволюционный юрист И.М. Страховский, - уже давно стучится в старое, обветшалое, испещренное внутренними перестройками, беспорядочное здание крестьянских учреждений и пора, наконец, открыть ей двери:"591..
Если в великорусских губерниях в результате реформы управления государственной деревни крестьянское самоуправление подверглось перестройке, сопровождавшейся усилением бюрократической регламентации, то в Сибири продолжало действовать законодательство конца XVIII - начала XIX вв. Административная реформа М.М. Сперанского не внесла в волостное управление каких-либо изменений. Определение прав и обязанностей крестьянского самоуправления в законе было кратким, что, видимо, предусматривало в будущем издание специального наказа. Однако устав и наказ волостным правлениям были только обещаны, и к их составлению в рассматриваемые годы, по сути, даже и не приступили. По-прежнему все властные полномочия сосредоточивались в волостном правлении. Крестьянскую выборную администрацию составляли: в волости - волостное правление и в селах - старшина и десятники, избираемые соответственно волостным или сельским сходом. Волостное правление составляли волостной голова, староста и писарь, утверждение которых зависело от губернатора. Сельские старшины утверждались в земском суде. Согласно "Сибирскому учреждению", все дела о выборах крестьянского выборного начальства принадлежали ведению в округе - окружной полиции, а в губерниях и областях - соответственно губернскому и областному правлению. Отрешение от должности или предание суду крестьянских выборных начальников зависело непосредственно от генерал-губернатора и совета Главного управления592.. В 1826 г. Комитет министров постановил передать вопросы утверждения и отрешения волостного начальства в ведение казенных палат, но по запросу из ГУЗС Сибирский комитет 24 января 1828 г. разъяснил, что в сибирских губерниях и областях сохраняется прежний порядок, определенный особыми сибирскими законами (ПСЗ-II. № 1740).
Попытки сибирской администрации самостоятельно регламентировать деятельность выборных крестьянских органов управления серьезных результатов не принесли. Восточно-сибирский генерал-губернатор уже во всеподданейшем отчете за 1822-1824 гг. обращал внимание на необходимость экстренного преобразования крестьянского управления, указывая на то, что из-за огромных территориальных пространств сибирских волостей общероссийские правила к ним не применимы593.. Он предложил упростить порядок созыва волостного схода, составив его из сельских старшин, которые предварительно получат согласие не менее двух третей домохозяев сельского схода на решение того или иного вопроса. Предусматривалось за сельским сходом право опротестовывать перед высшим начальством приговоры волостного схода. При таком порядке, заключал А.С. Лавинский, крестьяне меньше будут отвлекаться от хозяйства и "волостные сходки не будут шумным собранием множества крестьян, едва ли понимающих предложенное дело, но, состоя только из старшин сельских, будут иметь и самый вид, приличный формальному присутствию"594.. С одной стороны, это действительно позволило бы повысить работоспособность волостного схода, но с другой - имело тенденцию к ограничению возможностей крестьянского самоуправления.
Сибирский комитет в целом согласился с предложениями генерал-губернатора Восточной Сибири и даже поручил ему разработать подробные правила о сельском управлении в Сибири. Но в дальнейшем разработка этого вопроса остановилась. Только в 1839 г. иркутский губернатор составил "Главные основные правила о учреждении Волостного и Сельского управления в селениях казенных крестьян Иркутской губернии"595.. Однако эти правила, несмотря на повсеместное распространение в Сибири, так и не были законодательно закреплены. Вызывало у бюрократии беспокойство и то, что при неспособности наладить действенный контроль за выборной крестьянской администрацией, последняя больше и больше попадала в зависимость от зажиточной верхушки деревни. Для Сибири, где процессы социальной дифференциации в деревне шли быстрее, чем в целом по России, данная проблема стала актуальной уже в первой половине XIX в. Это также снижало степень управляемости сибирской деревни со стороны государственного аппарата. Исходя из идеи правительственного патернализма, самодержавие пыталось не допустить чрезмерного влияния зажиточной деревенской верхушки596..
Серьезную обеспокоенность в правительственных кругах вызывало все возраставшее в крестьянском самоуправлении значение волостного писаря. При усложнявшемся делопроизводстве и дальнейшей бюрократизации деятельности волостного правления его власть существенно возросла. Грамотный, бывалый человек, нередко из ссыльных чиновников, знающий премудрости бюрократического делопроизводства, писарь постепенно выдвигался на первые роли, подминая под себя выборное крестьянское начальство. При слабой заинтересованности крестьян в избрании на выборные должности, низкой компетентности старшин и старост, частой их сменяемости, писарь выглядел фигурой наиболее дееспособной и стабильной. Именно писарь по делам службы чаще всего общался с представителями коронной администрации, в его руках сосредоточивались мирские суммы (в том числе и от так называемых "темных поборов"), через него шел подкуп чиновников, при его посредничестве последние поддерживали связь с крестьянским миром. Волостной писарь, таким образом, являлся тем непосредственным звеном, которое соединяло государственный бюрократический аппарат и органы крестьянского самоуправления. Рассуждая о положении волостного писаря в крестьянском управлении, И.М. Страховский замечал: "Писарь служит теперь двум господам, и нельзя совершенно отдавать его во власть одного, устраняя другого - иначе он совсем не будет служить этому другому"597.. Несмотря на выборность и подотчетность сходу, волостной писарь утверждался окружным и губернским начальством, пользовался связями и покровительством окружных, а иногда и губернских чиновников. Если к этому добавить, что общественный контроль за его действиями был малоэффективен, то следует признать, что волостной писарь становился реально главной фигурой в волостном управлении598..
Во второй четверти XIX в. все более заметен процесс обюрокрачивания должности волостного писаря. Однако у этого процесса существовал свой ограничитель: нельзя было допустить полной потери заинтересованности в его деятельности крестьянского общества, за счет которого и содержался волостной писарь. У самодержавия же не хватало средств для замены выборной крестьянской администрации чиновниками. При этом существовало понимание того, что крестьянское самоуправление не только дешево, но и эффективно выполняет ряд государственных функций, прежде всего полицейскую и фискальную. Правительство в данной ситуации, как образно определил тот же И.М. Страховский, оказывалось в положении журавля в болоте: "нос вытащит - хвост завязнет, хвост вытащит - нос завязнет"599.. К тому же, излишнее поглощение коронной администрацией выборного крестьянского начальства было и небезопасно. Не случайно гнев крестьян во время волнений 1842-1843 гг. в Западной Сибири был направлен на волостных голов и писарей. В глазах крестьянина форменный кафтан, в который намеревалось обрядить крестьянских должностных лиц правительство, стал ненавистным символом разрушения традиций крестьянского самоуправления.
Существовало также сознание того, что расширение бюрократического вмешательства в жизнь деревни чревато усилением коррупции и чиновного произвола. Сам же волостной писарь, этот даровой чиновник в сфере низшего управления, превыше государственного и общественного чаще всего ставил свой личный интерес. Состояние крестьянского управления в Сибири весьма красноречиво охарактеризовал в 1833 г. жандармский полковник Кельчевский: "Выбор в головы бывает по желанию Земских исправников из людей, преимущественно безграмотных и нерасторопных, сие делается для того, что исправники определяют волостных писарей, следственно владеют ими в полной силе, а сии платят назначенную ежегодно сумму, зато располагают самопроизвольно волостными головами и общественными суммами: Редкие встречались мне волостные головы, кои могли бы отвечать хотя несколько удовлетворительно на мои расспросы, все зависит от волостного писаря. Сии писари получают не менее 600, даже до 2400 в год жалованья, волостные же головы по 20 только"600.. Сущим золотым дном для волостных писарей стало развитие в Сибири золотопромышленности. За каждый билет, выданный нанимавшемуся на прииски ссыльнопоселенцу, как сообщал в 1851 г. "со всей откровенностию и по долгу чистой совести и присяги" жандармский генерал-майор Пономарев, золотопромышленники платили волостным писарям от 3 до 6 и более рублей ассигнациями. Доход волостного писаря мог достигать до 15 тыс. руб. асс. в год. Эту информацию подтверждал и жандармский полковник Мосолов-2-й601.. Особенно широко эта практика распространилась в Томском и Каинском округах Томской губернии.
Сибирский волостной писарь, в меньшей степени, чем его собрат в Европейской России, связанный с крестьянской средой, в условиях нарастания бюрократического вмешательства в жизнь крестьянской общины превращался в важного проводника правительственной политики в деревне. Этим отчасти объясняется пристальное внимание сибирской администрации к его персоне. Признавая важность роли волостного писаря в крестьянском управлении, самодержавие пошло не по пути законодательной регламентации его деятельности и усовершенствования организации контроля за ним со стороны самого крестьянского общества, а попыталось лишь отыскать способы улучшить состав писарей. Желая сохранить исключительно сословный характер крестьянского самоуправления, сибирская администрация стремилась не допускать в волостные писари ссыльных. Особо волновало власти то, что на писарские должности назначались поляки, высланные в Сибирь после восстания 1831 г.602.. Закон предписывал производить выборы писаря волостным сходом из числа крестьян своей волости или по недостатку грамотных людей из посторонних лиц за определенную плату. Еще в 1821 г. П.М. Капцевич заметил, что в волостях "разврат и разные несправедливости укоренились от определения волостных писарей из людей, лишенных чинов и дворянства, присланных в Сибирь на поселение"603.. Власти вынуждены были терпеть таких писарей только ввиду недостатка грамотных людей среди самих сибирских крестьян. В следующем всеподданнейшем отчете за 1823 г. П.М. Капцевич вынужден был еще раз признать: "Волостное и сельское управление в Сибири вообще зависит от писаря; ибо между крестьянами, из коих избираются волостные и сельские начальники, почти вовсе нет знающих грамоту, а тем менее письмоводство"604..
Таким образом, всякий грамотный человек свободного состояния мог стать писарем, а величина его жалования зависела от обоюдного согласия с обществом. Попытки ограничить писарское жалование, а затем указ 29 декабря 1824 г., предписывавший определять в волостные писари только крестьян своей или соседней волости, только дезорганизовали волостное управление в Сибири. Посыпались жалобы о трудностях его выполнения, о том, что за 400 руб. почти невозможно найти хорошего писаря. Добиться выполнения этих требований так и не удалось. В Восточной Сибири это правило не применялось никогда. В Западной Сибири попытались его осуществить, но также безуспешно. ГУЗС ходатайствовал в 1829 г. об отмене, ссылаясь на отсутствие достаточного числа грамотных среди сибирских крестьян. Но Комитет министров не принял тогда объяснений западно-сибирской администрации. В 1833 г. Томский губернский совет, со ссылкой на утвержденное царем 20 мая 1831 г. положение Сибирского комитета, что никакой новый закон не распространяется на Сибирь, если об этом специально не упомянуто, утверждал, что и закон 1824 г. о волостных писарях не может быть применен к сибирским губерниям605.. 29 ноября 1833 г. Сибирский комитет вынужден был приостановить действие указа 29 декабря 1824 г. на территории Сибири, официально запретив допуск в волостные писари ссыльных и ограничив жалованье писаря 600 рублями606.. Впрочем, и эти ограничения на практике никогда не исполнялись.
Чтобы исправить положение, П.М. Капцевич предложил начать подготовку волостных писарей из крестьянских мальчиков в военно-сиротских отделениях. В целях преодоления противодействия крестьянской массы, не желавшей отдавать своих детей обучаться, предусматривалось дать им ряд льгот: освободить от рекрутства и податей. Но обучение в военно-сиротских отделениях представилось неудобным с сословной точки зрения, ибо, как рассудил в 1829 г. совет ГУЗС, приведет к совращению крестьянских мальчиков "с духа сословия" и повредит в них "сельские добродетели"607.. Тобольский губернатор А.С. Осипов предлагал для этих целей устроить в Сибири ланкастерские школы, но этому воспротивился министр народного просвещения А.С. Шишков. В конечном итоге было решено использовать для подготовки писарей приходские школы.
Таким образом, нужды крестьянского управления привели к мысли о значительном расширении сети начальных школ. Совет ГУЗС решил устроить приходские школы в селениях, насчитывающих более 500 ревизских душ. В школах должны были в обязательном порядке обучаться все 10-12-летние сироты мужского пола, остальные дети - по желанию родителей. Сироты должны были обеспечиваться от крестьянского общества одеждой, обувью и питанием. Для этого предусматривалось ежегодно собирать по 8 коп. с каждой ревизской души608.. Однако разрешения на такой сбор получено не было, и устройство школ фактически остановилось. Тобольский губернатор 22 апреля 1826 г. предложил готовить волостных писарей в уездных училищах, но и эта мера не имела успеха609.. Только в Алтайском горном округе с конца 1830-х гг. начали готовить мальчиков к писарским должностям в горнозаводских школах. Впрочем, осталось неясным, сколько из них действительно заняли должности писарей в волостях, а не осели в канцеляриях горного управления610..
Неудачей закончились подобные попытки и в Восточной Сибири. В 1833 г. Иркутское общее губернское управление разработало проект "школы для детей крестьянских и инородческих, предназначаемых в писарские должности". В проекте указывалось: "Как волостной писарь есть орган, чрез который приводится в действие воля общества, и он по безграмотству голов и старшин ведет порядок канцелярский, то по сему необходимо, чтобы он кроме чистописания и счетоводства знал все положения о сельском управлении и вообще законоведении, также порядок следственных дел, умел ограждать как вообще целое общество, так равно и сочленов его, подвергающихся ответственности, от излишних притязаний"611.. Намечалось, что школа откроется в Иркутске в 1834г. и в ней будет обучаться 24 мальчика, преимущественно из сирот. Содержание школы возлагалось на крестьян. Еще более радужные надежды возлагал на эту школу совет ГУВС, полагая, что она "доставит здешним присутственным местам возможность иметь благонравных и способных чиновников. Чрез это, так сказать, новое поколение канцелярских служителей в канцеляриях присутственных мест введется и новый образ мыслей, оживятся деятельность, беспроволочное и успешное производство дел и уничтожится увядшая форменность"612.. Решение об открытии школы затягивалось. В 1839г. выяснилось, что крестьянские общества Западной Сибири изъявили желание обучать только 11 человек, но и для такого числа учеников не нашлось помещения. Через пять лет по этому вопросу последовала очередная резолюция генерал-губернатора: "Сделать дальнейшее по сему предмету законное распоряжение", - и снова ничего не было сделано. В 1848 г. енисейский губернатор предложил обучать за счет крестьянских обществ по 2 мальчика от каждой волости в уездных училищах. Но и на этот раз дело не сдвинулось с мертвой точки. Восточно-сибирский генерал-губернатор Н.Н. Муравьев вынужден был признать, что "мысль о приобретении волостных писарей из крестьян доселе не осуществляется"613.. Только после сорокалетнего обсуждения этого вопроса в начале 1860-х гг. удалось в Сибири организовать специальную подготовку волостных писарей из крестьянской среды.
Несмотря на многочисленные попытки во второй четверти XIX в. внести поправки или отменить некоторые положения "Сибирского учреждения" 1822 г., оно сохранилось почти неприкосновенным. Однако те начала, которые были заложены в реформах М.М. Сперанского, развить тоже не удалось. Бюрократия периодически выдавала проекты по исправлению вопиющих недостатков в административном строе Сибири, проблемы ее управления активно обсуждались на местном, центральном и высшем уровнях. Парадоксальность ситуации заключалась в том, что информации о недостатках в организации местных органов государственной власти поступало в правительственные сферы предостаточно, а меры, принимавшиеся для их ликвидации, оказывались совершенно бесплодными. Самодержавие в вопросах сибирской административной политики зашло в тупик.
Еще один вывод, который следует из анализа административной политики самодержавия по отношению к Сибири во второй четверти XIX в., заключается в том, что выход пытались искать на путях региональной централизации власти и усиления бюрократизации на всех уровнях управления. Сибирская административная машина откатывалась назад, к началу века, а симптомы болезненного состояния сибирского бюрократического механизма удивительно походили на те, которые смог наблюдать во время ревизии 1819-1821 гг. Сперанский. В решении сибирских административных задач самодержавие как бы вновь оказалось перед выбором: законность в управлении, хотя бы с бюрократическим разделением властей и организацией действенного механизма контроля и сдерживания или дальнейшее усиление и расширение административной власти генерал-губернаторов и губернаторов. Примечательно, что о введении представительного выборного элемента в сибирское управление в это время в правительственных кругах уже никто не упоминал. Существенной чертой царствования Николая I, отличавшей его от предшествовавшего правления Александра I и последующего - Александра II, стала ориентация не на общие реформы управления, а на частные меры по регламентации деятельности административного аппарата, особенно местного. Нарастание негативных явлений в сибирском управлении резко контрастировало с усилением внимания к сибирскому региону.