В своих планах дать для Сибири особое управление М.М. Сперанский опирался как на общие идеи об устройстве государственного управления, так и на частные предложения об исправлении сибирского административного аппарата. Сам он в специальной записке разъяснял: "Учреждения для Управления Сибирских губерний и Уставы не суть проекты, составленные для улучшения настоящего порядка. Они суть необходимые разрешения на такие затруднения, кои давно и многократно в Сибири были замечены, и без отвращения коих управление сего края обойтись не может"614.. Особое управление для Сибири, указывал М.М. Сперанский, было обещано еще в 1783 г., и с этого времени неоднократно к этому обещанию возвращались. Так же обстояло дело и с уставами. "Устав об управлении инородцев" был признан необходимым еще в 1764 г. при ревизии Щербачева; "Устав о киргизах" предлагал генерал-лейтенант Г.И. Глазенап; "Устав о казаках" предусматривал И.О. Селифонтов. Также предлагались ранее и уставы о ссыльных, об этапах, об устройстве и содержании дорог, о запасных магазинах. Очевидно, чтобы преодолеть возможные возражения против проектируемых мер, М.М. Сперанский стремился опереться на определенную традицию, показать, что реформы давно назрели. Заключал записку важный вывод: "Таким образом, все Сибирское Учреждение не суть управление или меры, к улучшению только порядка нужные; они суть необходимые условия, без коих самый порядок сей существовать не может"615..
М.М. Сперанский не собирался ограничивать генерал-губернаторскую власть в Сибири, значение силы и самостоятельности которой он вполне сознавал. Он намеревался строить эту власть на несколько иных принципах: законность, разделение и единство власти, создание противовесов единоличной власти на всех уровнях управления. Основную административную задачу М.М. Сперанского Г.С. Батеньков определял как желание "дать самодержавному правлению логическое, прочное, мирное юридическое устройство и, сколько возможно, облегчить и оградить его действие, требующее свыше человеческих сил"616.. Эти принципы содержались как во "Введении к уложению государственных законов" 1809 г., так и в "Учреждении об управлении сибирских губерний" 1822г. Между этими двумя документами лежало не просто десятилетие, но и важные политические и личные события, оказавшие влияние на взгляды М.М. Сперанского. Отстранение от большой политики и ссылка 1812 г., административный опыт местного управления в Пензенской губернии, а также "поправение" правительственного курса после Отечественной войны не могли не сделать М.М. Сперанского реалистом. Отправляясь в Сибирь, он сознавал, что это для него не просто ревизия и подготовка очередной реформы, но и возможность вернуться к большим государственным делам, оправдавшись в глазах не только монарха, но и влиятельных сановников. Поэтому необходимо было не просто подготовить проект нового административного устройства Сибири, но и сделать его удобоприемлемым для влиятельных лиц из царского окружения.
Осторожность, умение лавировать, учитывать всевозможные влияния и мнения - эти качества всегда были присущи М.М. Сперанскому. Опала и Сибирь лишь обострили их. Л.И. Голенищев-Кутузов в дневнике за 1821 г. записал: "Сперанский стал совершенным царедворцем и даже заискивает у лиц, которые ему совсем не могут быть полезны:"617.. Историк С.М. Середонин отмечал, что М.М. Сперанский сибирскими реформами "держал экзамен своего рода, причем он хорошо знал желание и мысли своих экзаменаторов"618.. Возвращаясь из Сибири, М.М. Сперанский не преминул заехать в Рязань, где встретился с главой "экспериментального" генерал-губернаторства А.Д. Балашевым, навестил в Грузино А.А. Аракчеева, чтобы, как он сам пишет, провести несколько времени в "искренней беседе"619.. Не забывает М.М. Сперанский и такой мелочи, как привезти из Кяхты всесильному временщику чай. При этом подарок сопровождается угодливой запиской: "От всего сердца желаю, чтобы почтенный и мною чтимый настоятель Грузина не имел нужды в строгом посту и мог употреблять мой чай вместо ромашки"620.. Эта идиллия в отношениях М.М. Сперанского со "змеем" А.А. Аракчеевым раздражала многих современников.
Существует изначальная сложность в выявлении личных позиций М.М. Сперанского. На вопрос профессора Казанского университета С.В. Пахмана Г.С. Батеньков отвечал, что очень трудно написать биографию М.М. Сперанского, так как его жизнь "полна только извнутри, а не извне. В последнем случае, - делал вывод декабрист, - представления ея было бы крайне односторонним и, что всего неприятнее, ошибочным и ложным. Он делал иногда, но не сделал ничего в полном и свободном употреблении своих моральных сил. Находясь большую часть жизни в страдательном противоречии с современными обстоятельствами и стихиями, он представляет извне послушного, миролюбивого, покорного, с отречением от своего я труженика"621.. Однако утверждать, как это делал С.М. Середонин, что Сибирь была для М.М. Сперанского лишь "второй ступенью" для возвращения в Петербург, а "Сибирское учреждение" написано "как бы мимоходом", так как интересы его автора были всегда далеки от Сибири, было бы известной крайностью622..
Сибирь, по мере того как М.М. Сперанский с ней знакомился, увлекла его, дала ему возможность не только восстановить попранную там справедливость, но и реализовать, пусть далеко не все, раннее уже усвоенные принципы административной политики. Сам М.М. Сперанский писал дочери 1 февраля 1820 г.: "Сибирь для меня есть театр довольно выгодный". Реформа государственного управления в Сибири, проведенная М.М. Сперанским, стала отражением правительственных поисков оптимального административного устройства регионального управления. В этом смысле она связана с целым рядом проектов, выдвинутых в начале XIXв., и находится в русле общих процессов перестройки системы государственного механизма. "Сибирское учреждение" 1822г. надолго определило основные принципы административно-территориального устройства региона. Административные преобразования М.М. Сперанского обозначили определенный поворот в "окраинной" политике самодержавия, что свидетельствовало о признании необходимости установления для Сибири особой системы управления. Это была первая попытка подойти к проблемам управления огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указывало на определенное стремление выработать правительственную "концепцию Сибири".
Первая четверть XIX в. ознаменовалась обострением внимания самодержавия к организации управления окраинами. Появился целый ряд законодательных актов, предусматривавших широкий диапазон методов региональной политики: от федеративных принципов до простой деконцентрации административного аппарата. В 1809 г. была дана конституция Финляндии; в 1815 г. - Царству Польскому; автономное управление существовало в 1812-1828 гг. в Бессарабии; действовало особое законодательство по управлению Прибалтийскими губерниями; разрабатываются специальные положения об управлении Закавказьем, Оренбургским краем, Областью Войска Донского. В 1819 г. при Министерстве иностранных дел был учрежден Азиатский комитет, который, помимо внешнеполитических вопросов, занимался делами по управлению казахов. В русле этих преобразований следует рассматривать и административную политику самодержавия в Сибири. В проекте 1809 г. М.М. Сперанский отмечал пять областей, где, по его мнению, требовался особый порядок управления. В их числе была и Сибирь623.. Во время сибирской ревизии ходили даже слухи, что М.М. Сперанский намеревается "сделать из Сибири Финляндию"624.. Управляющий делами I Сибирского комитета Г.С. Батеньков утверждал, что существовала мысль провести реформирование, аналогичное сибирскому, и на других окраинах империи. Сибирь представлялась удобным объектом для законодательного экспериментирования625.. Как отметил современный исследователь А.А. Хоч: "Сибирский вопрос", таким образом, стал составной частью правительственных планов по реорганизации управления национальными окраинами и олицетворял собой "азиатское" направление в административной политике царизма626..
Несомненно, сибирская административная реформа 1822г. явилась важным шагом на пути рационализации местного управления, введения его в правовые рамки. Не случайно многие положения сибирской административной реформы М.М. Сперанский затем пытался внести в общероссийское законодательство. По поздней оценке Г.С. Батенькова, М.М. Сперанский "успел однако же высказать много добрых начал и оставил нам очерки великого здания, которыми наука воспользоваться может. Но он же первый открыл дверь и бесчисленным перестройкам, которые предпринимать всем показалось легким"627.. Сибирские преобразования носили в целом бюрократический характер. Отказ М.М. Сперанского от привлечения к управлению выборных представителей вызывал самую энергичную критику. Н.И. Тургенев спрашивал: "Было ли в сем новом устройстве принято и проведено надлежащим образом в действительную жизнь то важное начало местного самоуправления, которое полезно везде, является совершенно необходимым в Сибири, по великому распространению и малому населению края"628.. За это же упрекали М.М. Сперанского и сибирские областники. Впрочем, патриот Сибири Н.М. Ядринцев, как бы в оправдание М.М. Сперанскому, заметил: "О управлении Сперанского с исторической точки зрения можно только сказать, что при старых условиях и при существовавшей обстановке, без солидных учреждений, на отсутствие которых он жаловался, при поголовном невежестве общества, злоупотреблениях исполнителей, он и не мог произвести существенных изменений дел в ходе сибирской администрации"629.. Самостоятельность сибирского (прежде всего иркутского) купечества в период правления И.О. Селифонтова и И.Б. Пестеля была разрушена.
Большое значение имели для Сибири уставы и положения по отдельным отраслям управления. Но и они в значительной степени, как заметил еще В.И. Вагин, означали "только стройную кодификацию узаконений, изданных в разное время и не соединенных до того не только в систематическое, но и ни в какое целое". "Сибирское учреждение" 1822 г. на целое столетие законодательно закрепило управленческую специфику Сибири. 20 мая 1831 г. было подтверждено, что никакой новый закон не распространяется на Сибирь, если в нем об этом специально не указано630.. Но основная цель М.М. Сперанского - установить законность в управлении - оказалась в целом не достигнута. Многие из провозглашенных мер на практике не получили полного воплощения. Но упорядочить сибирское законодательство М.М. Сперанскому все же удалось. "Сибирское учреждение" 1822 г. можно рассматривать в качестве первого опыта создания своеобразного свода сибирских законов, и в этом отношении сибирская кодификация опередила общероссийскую ровно на десять лет.